PARTICULARITATILE EXERCITARII CONTROLULUI, CA FUNCTIE A MANAGEMENTULUI IN ADMINISTRATIA PUBLICA

PARTICULARITATILE EXERCITARII CONTROLULUI, CA FUNCTIE A MANAGEMENTULUI IN ADMINISTRATIA PUBLICA

Capitolul 1

Aspecte privind controlul administrativ in Romania, ca stat membru al Uniunii Europene

Dupa decembrie 1989, unul dintre obiectivele fundamentale ale politicii externe a Romaniei l-a constituit integrarea statului roman in structurile Uniunii Europene. Un prim pas in directia de integrare europeana, sub aspect juridic, l-a repezentat incheierea in anul 1993 a Acordului European ce stabilea o asociere intre Romania, pe de o parte, si Comunitatile Europene si statele membre ale acestora, pe de alta parte, semnat la Bruxelles la 1 februarie 1993.

Romania a inaintat cererea de aderare la Uniunea Europeana in iunie 1995, fiind insa invitata sa inceapa negocierile de abia in decembrie 1999, urmare deciziei Consiliului European de la Helsinki , dobandind astfel calitatea de stat candidat la aderare. Tratatul de Aderare la Uniunea Europeana a fost semnat la data de 25 aprilie 2005, dupa negocierea celor 31 de capitole ale acquis-ului european iar de la 1 ianuarie 2007 Romania a devenit Stat Membru al Uniunii Europene – calitate care implica nu numai drepturi, dar si obligatii.

Comisia Europeana, prin punctele de vedere constant exprimate inca din anul 1997, a confirmat faptul ca, capacitatea de gestiune administrativa se constituie intr-unul dintre parametrii principali, ce determina daca o tara este pregatita sau nu sa-si asume obligatiile sale din perspectiva devenirii sale ca stat membru al Uniunii Europene.

In acest sens, capacitatea de gestiune administrativa este caracterizata prin doua aspecte conexe, desi distincte, si anume:

[9]: „Guvernul, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament, asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice”. Analiza acestui text constitutional evidentiaza doua aspecte fundamentale:

[10] In abordarea schimbarilor in administratia publica, s-au avut in vedere mai multe coordonate fundamentale:

[12] , acesta reprezinta noul model de functionar public, menit sa introduca o noua mentalitate in administratia publica romaneasca.

In continutul procesului managerial din administratia publica se regasesc - in proportii diferite, determinate de nivelul ierarhic al administratiei respective - toate functiile manageriale.

Mangerul public trebuie sa prevada si sa planifice; sa organizeze procesul de executie; sa decida, dar si sa pregateasca variante de decizii pentru decidentul politic; sa coordoneze procesul de executie si in sfarsit sa controleze intreaga activitate de punere in executare si realizare a valorilor politice.

a. Functia de previziune. Activitatea manageriala are nevoie de perspectiva; ea vizeaza viitorul, care inseamna timp. Acest viitor nu se ofera cunoasterii in mod pasiv, ci se formeaza prin deciziile proprii ale omului. Viitorul nu se descopera cum s-a crezut mult timp, ci este construit prin activitatea umana, nu este o ghicire, ci parcurgerea unor evolutii de variabile posibile, elaborate de mintea omeneasca.

Functia de previziune consta in ansamblul proceselor prin intermediul carora se determina obiectivele institutiilor publice, se formuleaza modalitatile de actiune in vederea realizarii acestora si se aloca resursele necesare.

Atributiile administratiei publice privind previziunea se reduc - din punct de vedere teoretic - la pregatirea proiectelor, decizia in aceasta directie fiind atributul puterii politice. In practica sociala se poate remarca insa, de la etapa la etapa si in functie de regimul politic si forma de guvernamant, o influenta mai mare sau mai mica a administratiei asupra programelor de dezvoltare ce se stabilesc pe termen lung, mediu sau scurt.

b. Functia de organizare. Organizarea este actiunea prin care se asigura ca resursele necesare implementarii planului vor fi disponibile la un moment potrivit si ca activitatile cuprinse in plan vor contribui la atingerea obiectivelor institutiilor publice. Organizarea poate consta in orice activitate, de la o actiune de rutina ce dureaza cateva minute, la o structura complicata, ce implica o perioada lunga de timp.

Functia de organizare consta in ansamblul proceselor de munca prin intermediul carora se asigura cadrul institutional necesar realizarii eficiente a obiectivelor previzionate, prin alocarea rationala a resurselor.

In cadrul administratiei publice, indeplinirea obiectivelor de interes general este repartizata intre administratia publica centrala si administratia publica locala din judete, municipii, orase, comune, persoane juridice politico-teritoriale carora le revine sarcina de a organiza corespunzator activitatile pentru satisfacerea interesului public.

c. Functia de coordonare. Daca prin organizare se creeaza statica subsistemului conducator, a celui condus si a legaturilor dintre acestea din institutiile publice, atunci prin coordonare se exprima dinamica acestora. Astfel, prin coordonare se pune in miscare cadrul organizational proiectat si se aduc corectii in functie de disfunctionalitatile care apar ca urmare a actiunii unor factori destabilizatori, mentinand armonia intre activitatile si personalul condus.

Cum dirijarea resurselor presupune corelatii in timp si spatiu ale activitatii administrative de ansamblu, cu activitatile subansamblelor organizatorice, exercitarea functiei de coordonare implica un sistem adecvat de comunicare la toate nivelele.

Functia de coordonare consta in ansamblul proceselor prin care se armonizeaza deciziile si actiunile functionarilor publici, in cadrul previziunilor si organizarilor stabilite anterior in ceea ce priveste dirijarea resurselor, astfel incat, acestea sa fie disponibile la timpul potrivit, in cantitatea si calitatea stabilita, cu scopul atingerii obiectivelor propuse de structurile administratiei publice.

Coordonarea este functia managementului public cel mai putin formalizata. Ea depinde in mare masura de potentialul managerilor publici de a cunoaste si stapani resursa umana, efectele ei fiind strans legate de continutul si rezultatele modalitatii de considerare si aplicare a celorlalte functii. Fara coordonare nu este posibila actiunea eficienta a diferitelor elemente ale mecanismului administrativ, iar realizarea functiilor administratiei ar fi periclitata, lucru ce ar avea repercursiuni asupra intregului sistem social.

Coordonarea asigura, deci, integrarea dinamica a actiunilor diferitelor elemente ale administratiei publice, in scopul realizarii acestora in mod ritmic, proportional si eficient.

d. Functia de antrenare. Scopul antrenarii, care are un pronuntat caracter operational este implicarea cat mai profunda si eficace a functionarilor publici la realizarea obiectivelor ce le revin, deduse din obiectivele structurilor organizatorice administrative.

Indeplinirea corespunzatoare a functiei, presupune intelegerea de catre managerii publici a rolului si particularitatilor factorului uman subordonat, a motivatiilor oamenilor, practicarea unui stil managerial si de leadership corespunzator prin stabilirea unor comunicatii intense.

Functia de antrenare cuprinde ansamblul proceselor de munca prin care se determina personalul din institutiile publice sa contribuie la identificarea si satisfacerea interesului public, pe baza luarii in considerare a factorilor care ii motiveaza pentru realizarea obiectivelor.

In conceptia moderna, fundamentul antrenarii il reprezinta motivatia in munca a functionarilor publici care reprezinta satisfacerea nevoilor interne ale oamenilor, innascute sau dobandite, constiente sau inconstiente, care ii determina sa realizeze o actiune sau sa atinga un obiectiv. Prin urmare, gradul de implicare si rezultatele obtinute de fiecare functionar public determina folosirea unui ansamblu de recompense si/sau sanctiuni. In fapt acestea sunt instrumentele motivarii.

e. Functia de control. Controlul constituie, de asemenea, un moment important al activitatilor administrative. El este procesul prin care se asigura ca functionarii publici se comporta si actioneaza in conformitate cu planurile, structura si regulile stabilite. Reactia oamenilor la termenul de control este, in general, negativa, el fiind asociat cu constrangerea, manipularea, fortarea sau intentia vadita de a descoperi nereguli sau disfunctionalitati.

Functia de control reprezinta ansamblul proceselor prin care performantele institutiilor publice se compara cu obiectivele propuse, se verifica conformitatea actiunilor acestora cu reglementarile juridice in vigoare, in vederea eliminarii deficientelor constatate.

Controlul trebuie sa determine o intensificare a realizarii actiunilor administrative de natura sa asigure indeplinirea functiilor administratiei publice.

Esenta functiei de control consta in compararea administratiei, asa cum este, cum a fost sau cum va fi cu ceea ce trebuia sau ceea ce va trebui sa fie. Pentru exercitarea ei sunt necesare mutatii semnificative in mentalitatea functionarilor publici si in stilul de management al persoanelor cu functii de conducere.

Capitolul 3

Controlul intern in administratia publica din Romania

[16], ceea ce subliniaza imperativul functionarii administratiei publice in spiritul exigentelor principiului legalitatii. Ca forma juridica ce imbraca valorile politice, asigurarea respectarii legii reclama existenta unor factori cu caracter autoreglator, atat la nivelul structurii administrative interne, cat si a celor externe.

[17] statueaza ca autonomia este numai administrativa si ca se exercita doar in cadrul legii, astfel ca aplicarea principiilor constitutionale si legale nu pot aduce atingere caracterului de stat national si unitar al Romaniei.

In acelasi sens, in doctrina de specialitate se afirma ca oricat de larga ar fi autonomia locala, deci competenta autoritatilor alese, de a rezolva problemele locale, aceste autoritati desfasoara o activitate in cadrul unui stat unitar si nu in afara acestuia. Totodata, este unanim admisa printre doctrinari, ideea potrivit careia descentralizarea este o problema exclusiv de natura administrativa, spre deosebire de federalism care releva o problema de natura politica sau de putere politica.

[20] - pe langa Unitatea Centrala pentru Armonizarea Auditului Public Intern - UCAAPI , infiintata in anul 2003, ambele la recomandarea Uniunii Europene, cu scopul de a sprijini managementul general din cadrul entitatilor publice sa-si defineasca si sa-si organizeze propriul sistem de control intern.

Eficacitatea si eficienta functionarii:

[25] sunt reprezentate, in principal, de:

[26] Auditul intern este perceput mai degraba ca un alt nivel de inspectie si nu ca o activitate independenta si obiectiva, care evalueaza si imbunatateste eficienta sistemului de conducere bazat pe gestiunea riscului si a proceselor de administrare.

[27], dupa 2002, privind practica recunoscuta in domeniu, subliniaza in mod expres faptul ca implementarea controlului intern este problema managementului. In primul rand, auditorii interni nu pot sa se substituie managerilor pentru implementarea controlului intern, iar in al doilea rand, acestia nu isi vor putea desfasura activitatea de consiliere a managerilor si evaluarea sistemului de control intern daca au fost implicati in crearea si implementarea lui.

un act motivator, in sensul ca persoana controlata trebuie sa inteleaga ca munca sa este importanta si ca eforturile, dificultatile sau performantele sale nu sunt ignorate;

[38] - pe de o parte, cel verificat trebuie sa stie ca la perioade aleatorii, in mod sigur, cineva verifica realizarea sarcinii, iar, pe de alta parte, orice verificare trebuie sa se finalizeze intr-un inscris (viza, nota, raport etc.) necesar pentru a se aprecia calitatea controlului si a se cunoaste frecventa actelor de control.

[39] reprezinta riscul ca procedurile de control intern sa dea gres in

prevenirea sau detectarea si corectarea erorilor materiale care pot aparea .

In practica, procedurile sunt de o mare diversitate si sunt reglementate prin acte, purtand diferite denumiri, cum ar fi: lege, ordonanta, cod, carta, hotarare, norma metodologica, instructiune, circulara, regulament etc.

Oricat de numeroase ar fi, procedurile de control intern pot fi grupate, in functie de obiectivul lor, in trei categorii:

[40] ale standardelor de control intern sunt relevate astfel:

ierarhia logica, functionala a elementelor de control intern;

corelatiile proprii standardelor de management/control intern;

masura in care anumite standarde de management/control intern determina si detinerea unui bun control asupra activitatii.

Pentru fiecare actiune prevazuta in programul de implementare a controlului intern, sunt absolut necesare atat stabilirea de responsabilitati si competente individuale sau colective, cat si fixarea unor termene realiste si precise de finalizare.