Documente online.
Username / Parola inexistente
  Zona de administrare documente. Fisierele tale  
Am uitat parola x Creaza cont nou
  Home Exploreaza

Etica profesionala si transparenta in administratia publica

Resurse umane











ALTE DOCUMENTE

19 Sfaturi pentru CV-urile electronice
ZAMBET
SPECIFICATIE JOB - Asistent de Cercetare
scrisoare de intenti
DISTINCTIA GRUP - ECHIPA
EXEMPLU DE CURRICULUM VITAE - CV
Demersul comunicarii
Mesajul
Efecte in plan moral ale pierderii energiei sexuale
TEORIA ORGANIZATIILOR


Etica profesionala si transparenta īn administratia publica

Cuprinsul cursului:

I.                   Transparenta decizionala si principiile administratiei deschise

            I.1. Conceptul de "transparenta decizionala"

                        I.2. Liberul acces la informatiile de interes public si transparenta decizionala ca                                  instrumente de promovare a bunei guvernari

                        I.3. Dificultati si constrāngeri īn aplicarea legislatiei privind transparenta decizionala

                        I.4. Concluzii si recomandari privind īmbunatatirea legislatiei si a practicilor

II.                Standarde profesionale si deontologice. Codul de conduita al functionarilor publici si personalului contractual

                        II.1. Aspecte generale si principii aplicabile deontologiei functionarului public romān

III.             Integritatea publica. Protectia avertizorilor

                  IV.1. Conceptul de integritate publica

           

                   IV.2. Monitorizarea modului de implementare a Legii 571/2004 privind protectia                                            personalului din autoritatile publice, institutiile publice si din alte unitati care                              semnaleaza īncalcari ale legii - Legea avertizorilor de integritate

                        IV.2.1. Introducere

                       

                                    IV.2.2. Prezentarea succinta a Legii nr. 571/2004 - mijloc de combatere a                                                        coruptiei

                                    IV.2.3. Stadiul implementarii legii avertizorilor de integritate

                                    IV.2.4. Perceptia si experienta cetatenilor din comunitatile locale cu privire la                                          integritatea functionarilor publici locali

I. Transparenta decizionala si principiile administratiei deschise

      I.1. Conceptul de "transparenta decizionala"

         Sintagma de transparenta decizionala desemneaza setul de instrumente prin care administratia (institutiile si autoritatile administratiei publice locale) da socoteala cetatenilor / contribuabililor cu privire la activitatea desfasurata īn serviciul acestora. Īn calitatea lor de contribuabili, cetatenii au dreptul de a fi informati sau consultati, precum si de a participa la deciziile luate de catre autoritatile administratiei publice locale si centrale, pe care le sustin financiar prin taxele si impozitele pe care le platesc.

           Transparenta activitatii administratiei publice locale constituie regula īn toate etapele si procedurile (premergatoare, concomitente si ulterioare) deciziei administrative, confidentialitatea fiind exceptia care se limiteaza la informatia stabilita prin lege datorita nevoii protejarii unor interese specifice domeniului sigurantei publice, prevenirii infractiunilor, protejarii monezii si a creditului, a intimitatii.

            Lipsa transparentei, alaturi de alte carente ale activitatii de reglementare, conduce la īncrederea scazuta a societatii īn forta si importanta actelor normative. Absenta consultarilor face ca normele sa fie frecvent modificate sau īnlocuite, lucru ce determina o accentuata instabilitate legislativa si nu ofera siguranta necesara cadrului legal existent īn Romānia. Aplicarea reala a principiului transparentei (care acopera si procedurile, si garantiile care privesc atāt accesul la informatii, cāt si participarea la procesul de decizie) ar duce la o mai mare īncredere īn legi si reglementari, din moment ce ele au fost adoptate cu consultarea celor interesati.

           Transparenta are rolul de a preveni actiunile care ameninta integritatea publica (acte de coruptie) si de a evalua performanta administratiei publice locale (capacitatea administrativa).

            Modalitatile prin care se operationalizeaza transparenta tin de:

· asigurarea accesului cetatenilor la informatiile de interes public,

· participarea cetatenilor la elaborarea de acte normative si la sedintele publice.

           Pornind de la aceasta premisa, totusi nu orice intālnire a administratiei publice īn care se discuta despre un proiect de lege este o consultare publica. Consultarea publica presupune īndeplinirea unei proceduri minime de lucru:

-         publicarea proiectului de reglementare;

-         anuntarea intentiei de a reglementa; 

-         solicitarea si īnaintarea unor opinii / comentarii la un text de reglementare, prin realizarea unui schimb de documente, īntr-un interval de timp dat;

-         dezbaterea acestor documente īn sedinta publica.

           Īn lipsa acestor elemente nu se poate spune ca a avut loc o consultare publica.

           Pe de alta parte, cetatenii nu pot participa la reglementarea unor chestiuni sau la sedintele publice care dezbat informatii privind:

·      apararea nationala, siguranta nationala si ordinea publica;

·      activitati comerciale, daca afecteaza concurenta loiala;

·      datele personale

            I.2. Liberul acces la informatiile de interes public si transparenta decizionala ca instrumente de promovare a bunei guvernari

            Informatia este oxigenul democratiei, iar democratia ar fi de neconceput fara accesul liber al publicului la informatii. Lipsa transparentei īn viata politica si īn actul de guvernare reprezinta unul dintre obstacolele cele mai greu de depasit catre o societate democratica, īn care cetatenii sa aiba īncredere īn oamenii politici si īn guvernanti. Dar informatia nu reprezinta numai o necesitate pentru cetateni, ea 656l117g este si un element esential al unei bune conduceri. Istoria mai veche sau mai recenta ne arata ca o guvernare proasta are nevoie de secrete pentru a putea rezista, dar si realitatea ca secretomania si autoritarismul guvernarilor duce, īn mod inevitabil, la proliferarea abuzului, coruptiei si ineficientei si, īn final, la falimentul regimurilor de acest tip.

            Cu toate acestea, majoritatea guvernelor prefera sa-si administreze afacerile in secret. Īn Swahili, unul dintre cuvintele folosite pentru guvern inseamna "secret cumplit". Chiar si guvernele democratice prefera sa-si administreze majoritatea afacerilor la adapost de ochii publicului. si guvernele pot gasi oricānd motive pentru a pastra secrete - interesele privind securitatea nationala, ordinea publica si interesul mai larg al publicului sunt cāteva exemple in acest sens. Prea adesea guvernele trateaza informtia oficiala drept proprietatea lor īn loc de a o privi drept un bun pe care il detin si il pastreaza in numele poporului.

            De aceea, accesul neīngradit al cetatenilor la informatia de interes public si participarea lor la luarea deciziilor sunt considerate doua dintre premisele cele mai importante ale unei guvernari democratice si responsabile. Informatia le permite cetatenilor, pe de o parte, sa aprecieze īn cunostinta de cauza actiunile administratiei, iar pe de alta parte, sa participe īn mod avizat la dezbaterile si la luarea deciziilor care īi privesc.

            Informarea publicului cu privire la drepturile sale si promovarea unei culturi de transparenta guvernamentala sunt esentiale pentru atingerea scopurilor legislatiei privind libertatea de informare. Īntr-adevar, experienta multor tari dovedeste ca un corp de functionari publici recalcitranti poate submina fie si cea mai progresista legislatie. Prin urmare, activitatile de promovare reprezinta o componenta esentiala a unui regim bazat pe libertatea de informare. Activitatile specifice in acest domeniu vor diferi de la o tara la alta, in functie de diversi factori, precum modul de organizare al corpului de functionari publici, principalele restrāngeri ale liberei circulatii a informatiilor, nivelul de cultura generala si masura in care publicul este constient de existenta acestor informatii. Legea trebuie sa prevaaa acordarea unei atentii sporite si a resurselor adecvate pentru promovarea scopurilor legislatiei.

            Avantajele participarii sunt multiple si se regasesc īn urmatoarele directii:

·        Participarea promoveaza si apara democratia deoarece ea presupune repartizarea īn mod real a puterii. Participarea autorizeaza cetatenii sa repuna īn discutie, sa respinga sau sa critice revendicari care nu au justificare. De asemenea, ea permite influentarea de catre cetateni a politicilor pentru a se promova interesul public si nu interese restrānse, de grup sau izolate.

·        Ea permite cunoasterea adevaratelor si celor mai urgente nevoi si asteptari legitime, a diversitatii opiniilor (chiar si a celor defavorizati), valorificānd experiente diverse si informatii ce s-ar putea dovedi esentiale īn adoptarea deciziilor publice.

·        Pentru a se asigura rezultate optime procesului participativ, cetatenii trebuie sa fie informati īn avans cu privire la actiunile publice care vor face sau sunt deja obiect al deciziilor administratiei publice. Ea promoveaza si consolideaza parteneriatul īntre societatea civila si administratia publica. Prin intermediul sau, cetatenii au posibilitatea sa īnteleaga mecanismele guvernarii si ale administratiei, iar proiectele care iau īn considerare participarea se bucura de mai multa viabilitate. Daca parerile exprimate sunt luate īn considerare, cetatenii vor manifesta mai multa īncredere īn actul guvernarii, ceea ce creeaza un climat de adeziune si de angajare a comunitatii īn procesele decizionale.

·        Participarea permite colectivitatii sa detina control asupra activitatii administratorilor treburilor publice si favorizeaza o gestiune publica mai supla, furnizānd un feed-back constant, ceea ce permite administratiei identificarea sistematica a rezultatelor obtinute, a lacunelor si a rezultatelor neasteptate, favorabile sau nu, precum si a problemelor cheie.

            Din chiar aceste avantaje ale participarii pot decurge īnsa si unele dezavantaje, lipsuri si īntrebari referitoare la modalitatea concreta īn care ea se desfasoara īn practica. Astfel:

·        Participarea poate sa constituie o frāna īn procesul de elaborare a deciziilor. Īn situatia obtinerii unor cantitati enorme de informatii din partea membrilor colectivitatii, identificarea si gruparea preferintelor exprimate se poate dovedi un proces extrem de complicat si chiar anost. Gruparea opiniilor membrilor colectivitatii presupune, īn primul rānd, crearea oportunitatilor pentru ca acestia sa-si exprime preferintele. Apoi, aceste informatii trebuie sa fie corect īntelese, fapt ce supune administratia unui efort suplimentar si de durata.

·        O alta ipoteza are īn vedere complexitatea si specialitatea subiectului ce va face obiect al deciziei. Exista, ca atare, posibilitatea ca cetatenii sa nu īl īnteleaga imediat, ceea ce va obliga administratia la proiectarea unor modalitati speciale de furnizare a informatiilor (spre exemplu, īn cazul informatiilor complexe, etapizat). De asemenea, este posibil ca cetatenii de rānd sa nu aiba opinii precise asupra chestiunilor de politica ce i-ar viza (de exemplu, pentru ca nu este un domeniu accesibil acestora datorita gradului de cultura mai redus). De aici si pāna la formarea unor opinii conflictuale este doar un pas si aceasta stare de fapt obliga administratia la efortul de conciliere.

            De aceea ar fi oportuna identificarea solutiilor care sa evite aparitia unor asemenea situatii. O modalitate ar putea fi asigurarea reprezentativitatii opiniilor, iar fata de aceasta necesitate apare dificultatea de a provoca si implica acele persoane sau grupari de persoane interesate a participa, dar care sunt īmpiedicate sa se implice din cauze diverse (vārsta, acces limitat la sursele de informatii etc.).

            Este necesar de avut īn vedere si ipoteza īn care indivizii, fara a se afla sub influenta unor asemenea constrāngeri, nu doresc sa participe (participarea cetatenilor nu este o obligatie ci o oportunitate).

            Nu trebuie neglijat nici aspectul financiar, procesul participativ solicitānd efortul suplimentar al bugetelor publice. Īn situatia īn care culegerea, prelucrarea si valorificarea informatiilor nu se desfasoara corect, avānd īn vedere toate situatiile care ar putea distorsiona reprezentarea reala a intereselor si optiunilor publice sau folosind metode sau procedee necorespunzatoare, aceasta cheltuiala s-ar putea dovedi chiar inutila.

            Cāt priveste autoritatile administratiei publice care au datoria de a asigura cadrul favorizant practicilor participative, cel putin doua probleme se ridica: īmpovararea sferei de atributii a acestora si, īn timp, favorizarea diminuarii capacitatilor creative de decizie ale acestora si a initiativei.

·        Reflectarea principiului transparentei īn legislatia Romāniei

            La nivelul Uniunii Europene, īn vara anului 2001 a fost lansata Carta Alba asupra Guvernarii Europene, document elaborat de catre Comisia Europeana. Pentru asigurarea unei guvernari cāt mai democratice, carta propune cinci principii: deschidere, participare, responsabilitate, eficienta si coerenta. Participarea se regaseste īntre aceste principii īntrucāt de exercitiul acesteia, de-a lungul īntregului proces de elaborare a politicilor comunitare, de la conceptie la implementare, depinde calitatea, relevanta si eficienta politicilor UE, īncrederea īn rezultatele finale si īn institutiile pe care le pun īn practica.

            Īn Romānia, legislatia care creeaza cadrul de implementare a ceea ce am putea numi "guvernare transparenta si participativa" este relativ recent adoptata. Principalele acte normative sunt: Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public, Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale, cu modificarile si completarile ulterioare, Legea nr. 52/2003 privind transparenta decizionala īn administratia publica si Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei īn exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si īn mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei.

            Conform Legii nr. 52/2003 privind transparenta decizionala īn administratia publica, procesul decizional are doua componente majore: elaborarea actelor normative si luarea deciziilor īn sedintele forurilor deliberative. Se impune a fi precizat ca produsele acestui proces sunt, la rāndul lor, informatii de interes public, care urmeaza sa fie transmise comunitatii prin intermediul mijloacelor de informare īn masa.

            Cu privire la metodele si formele de participare, legislatia romāneasca adoptata dupa 1989 a formulat urmatoarele solutii:

-         promoveaza principiul consultarii cetatenilor īn probleme de interes public;

-          ca forme de consultare, actele normative reglementeaza īn special forma referendumului, īn cele doua forme: referendumul national si cel local.

      Cel putin urmatoarele doua probleme decurg de aici:

-         se creeaza īn general falsa impresie ca participarea este permisa numai īn anumite domenii ale vietii sociale (de exemplu, la nivel local numai pentru cele de interes deosebit);

-         faptul ca domeniile consultarii facultative nu sunt precis delimitate, apare īntrebarea care sunt problemele cu privire la care nu se pot consulta public cetatenii (credem ca nu fac obiectul unei asemenea consultari decāt chestiunile care sunt de competenta autoritatii publice);

-         practica referendumului, special reglementata, prezinta numeroase inconveniente. Ea nu poate fi considerata o reala participare deoarece numai anumite probleme pot face obiectul consultarii pe aceasta cale, procedura este determinata, impusa prin lege si, prin urmare, obligatorie. Rezultatele referendumului produv efecte chiar daca nu reprezinta o reala majoritate. El este foarte sarac īn informatii, solicitānd doar un raspuns īnchis sub forma DA sau NU. Referendumul are un rol aprobativ, el nu produce o informatie noua.

            Procedura rigida si cu efecte juridice obligatorii ale referendumului nu pot face un model corespunzator pentru toate problemele publice.

            Practicile mai frecvente īn materie au permis identificarea urmatoarelor forme de participare: forumuri si organizatii civile, reuniuni si adunari publice, informare publica precisa, obiectiva si suficienta, dezbateri, sesiuni de informare, comitete si grupuri de discutie, institutiile de īnvatamānt, asociatiile de cartier, grupuri defavorizate, anchetele publice (Franta), audieri si consultari publice (Romānia).

            Se cuvine totusi sa remarcam existenta īn tara noastra, īn domeniul protectiei mediului, a unor reglementari pe cāt de detaliate, pe atāt de īncurajatoare. Este vorba, īn primul rānd, de prevederile cuprinse īn Legea protectiei mediului (nr. 137/1995), care califica participarea ONG si a populatiei la elaborarea si aplicarea deciziilor īn materie drept un element strategic si totodata modalitatea de implementare a ansamblului strategiilor pentru asigurarea unei dezvoltari durabile, garantānd dreptul de consultare al acestora īn vederea luarii deciziilor īn materie. Īn al doilea rānd, īn anul 2000, Romānia a ratificat Conventia privind accesul la informatie, participarea publicului la luarea deciziei si accesul la justitie īn probleme de mediu.

            Atāt Legea nr. 544/2001, cāt si Legea nr. 52/2003 contin prevederi specifice referitoare la "actorii institutionali" chemati sa le aduca la īndeplinire dispozitiile.

            Autoritatile administratiei publice nu reprezinta doar domeniul general de reglementare si de aplicabilitate a prevederilor celor doua legi, ci, īn egala masura, subiectii directi ai prevederilor, īntrucāt cele doua acte normative pun īn sarcina acestora toate obligatiile de a actiona, de a veni īn sprijinul fructificarii drepturilor cetateanului. Īn baza prevederilor speciale din cadrul fiecarei legi, autoritatile administratiei publice desemneaza persoane care se ocupa īn mod nemijlocit si raspund de satisfacerea intereselor cetatenilor. Astfel, īn fiecare entitate publica supusa dispozitiilor celor doua legi trebuie sa existe cel putin o persoana cu atributii generale de informare si relatii publice, un purtator de cuvānt cu atributii speciale de informare si relatii cu mijloacele de informare īn masa, respectiv o persoana responsabila pentru relatia cu societatea civila. Aceste trei persoane sunt subiectii nemijlociti ai prevederilor din Legile nr. 544/2001 si nr. 52/2003, īn sensul ca toate obligatiile dispuse īn sarcina autoritatilor administratiei publice trebuie duse la īndeplinire de reprezentantii acestora.

            De partea cealalta, observam ca subiectii indirecti sunt reglementati doar generic (fie persoane, fie cetateni si asociatii legal constituite), īnsa relativ incoerent. Astfel, Legea nr. 544/2001 reglementeaza accesul liber si neīngradit al persoanei la informatiile de interes public, desi restrictiile prevazute īn art.12 se refera numai la cetateni - stricta interpretare a restrictiilor ar duce la concluzia ca aceste restrictii ar duce la concluzia ca aceste restrictii nu se refera la celelalte categorii de persoane, cum ar fi societatile comerciale, ONG-urile sau, simplu, apatrizii. Pe de alta parte, Legea nr. 52/2003 reglementeaza participarea la procesul decizional a cetatenilor si asociatiilor legal constituite. Rezulta ca, īn ciuda faptului ca cetatenii straini (sau apatrizii) au drept de vot īn alegerile locale, nu au dreptul sa participe la luarea deciziilor īntr-o sedinta a consiliului local pe care tocmai l-au ales; de asemenea, se poate interpreta ca, desi este legal constituita si reprezinta o modalitate universal recunoscuta de asociere, o societate comerciala pe actiuni nu poate participa la elaborarea actelor normative daca nu este afiliata unui "grup asociativ de reprezentare civica".

            Aceasta incoerenta izvoraste, probabil, chiar din Constitutia Romāniei, unde art.31 (Dreptul la informatie) prevede la alin.1 ca "dreptul persoanei de a avea acces la orice informatie de interes public nu poate fi īngradit", iar la alin.2 ca "autoritatile publice (...) sunt obligate sa asigure informarea corecta a cetatenilor asupra treburilor publice si asupra problemelor de interes personal".

            Trecānd īn revista obligatiile pe care cele doua legi le pun īn sarcina autoritatilor administratiei publice, se observa ca se contureaza patru seturi distincte de prevederi procedurale. Legea nr. 544/2001 dispune crearea unui compartiment specializat pentru informare si relatii publice, care are sarcina de a furniza informatiile de interes public, respectiv a unui birou specializat - cel al purtatorului de cuvānt, care are rolul de a oferi informatii mijloacelor mass media. Pe de alta parte, prin chiar structura sa, Legea nr. 52/2003 reglementeaza participarea cetatenilor la doua procese diferite - cel de elaborare a actelor normative si cel de luare a deciziilor īn cadrul sedintelor forurilor deliberative. Din nou. Se constata o aparenta incoerenta legata de faptul ca Legea nr. 544/2001 reglementeaza existenta a cel putin doua pozitii remunerate pentru furnizarea informatiilor de interes public, īn timp ce Legea nr. 52/2003 pune doua procese destul de complicate pe umerii ocupantului unei singure astfel de pozitii. Cu toate acestea, functionarul responsabil de informare si relatii publice, purtatorul de cuvānt si functionarul responsabil de relatia cu societatea civila pot face parte din aceeasi structura a autoritatii administratiei publice respective. Exista chiar posibilitatea ca toate aceste functii sa fie cumulate de una si aceeasi persoana, īnsa o astfel de solutie nu este recomandabila.

            Fata de toate responsabilitatile care le revin celor trei subiecti nemijlociti, ale caror atributii au fost descrise, trebuie reliefat si faptul ca exista posibilitatea ca oricare dintre ei sa fie trasi la raspundere pentru modul īn care īnteleg sa-si īndeplineasca atributiile. Situatia acestor persoane este destul de delicata, ele putānd fi trase la raspundere atāt de seful ierarhic superior, din interiorul institutiei unde īsi desfasoara activitatea, cāt si de orice persoana care se considera lezata īn drepturile sale, actionānd din exteriorul institutiei. Masura transparentei unei autoritati administrative este data de calitatea managementului activitatilor - acolo unde lucrurile merg prost, nimeni nu are interesul ca atare stare de fapt sa se vada si sa fie cunoscuta de īntreaga comunitate. De obicei, persoana raspunzatoare pentru managementul defectuos al activitatilor este seful (fie ales, fie numit) al autoritatii respective, care va avea īn mod natural tendinta de a ascunde deficientele activitatii pe care o conduce. Prin urmare, subiectii nemijlociti ai prevederilor Legii nr. 544/2001 si nr. 52/2003 se pot gasi īntr-o pozitie foarte vulnerabila - daca aplica prevederile Legii, ar putea fi sanctionati de seful cu tendinte opace, iar daca nu aplica prevederile legale, ar putea fi sanctionati de cetatenii lezati īn drepturile lor.

            Pentru a evita situatia de vulnerabilitate, este recomandabil ca persoanele desemnate īn oricare din cele trei pozitii (responsabil de informare si relatii publice, responsabil de relatia cu societatea civila ori responsabil de relatiile cu mediile de informare) sa īncerce cāteva de a minimiza riscurile:

·        aplicarea corecta a legii, īn litera si spiritul ei, poate crea unele neplaceri temporare din partea sefului cu tendinte opace, dar va avea īntotdeauna ca rezultat absolvirea de orice vina a persoanei vulnerabile (din nefericire, administratia publica romāneasca īnca nu are pus la punct un sistem obiectiv de premiere a persoanelor care dau dovada de abnegatie / dedicatie si profesionalism īn aplicarea corecta a dispozitiilor legale)

·        solicitarea unui ordin sau a unei dispozitii scrise din partea sefului ierarhic superior, ori de cāte ori persoana vulnerabila crede ca exista pericolul de a se expune, poate atrage "mustrari" sau chiar retrogradari abuzive pentru "incapacitatea de a face lucrurile cum (nu) trebuie", dar poate avea ca rezultat si constientizarea ca acest mod de a rezolva problemele "delicate" fragilizeaza tocmai pozitia sefului, care va putea fi tras la raspundere pe baza unor documente sctise, īn vadita contradictie cu dispozitiile Legii

·        directionarea actiunii administrative sau judiciare a cetateanului nemultumit īmpotriva institutiei (eventual, īmpreuna cu seful acesteia, care o si reprezinta), mai degraba decāt īmpotriva persoanei vulnerabile, urmānd ca, īn functie de modul īn care evolueaza lucrurile, institutia sa īncerce sa-si recupereze eventualul prejudiciu prin alte proceduri, mai tārziu.

            Persoanele care ocupa pozitiile mentionate sunt desemnate de seful institutiei. Aceasta īnseamna ca pozitiile celor trei "responsabili" pot fi ocupate fie de catre functionari publici īn sensul Legii nr. 188/1999, fie de catre personal contractual īn sensul Codului muncii. Din acest punct de vedere, avantajul implicarii functionarilor publici este reprezentat de stabilitatea īn functie, iar avantajul angajatilor contractuali este reprezentat de mobilitatea deliberata si, poate, de un grad mai ridicat de implicare.

            I.3. Dificultati si constrāngeri īn aplicarea legislatiei privind transparenta decizionala

            Fata de modul īn care administratia publica locala ofera acces liber la informatia de interes public si īsi onoreaza obligatia de transparenta comunitatile locale au transmis unele semnale de insatisfactie.

            Īn anul 2003, Asociatia Transparency International - Romānia a efectuat un sondaj īn rāndul cetatenilor din 12 localitati mari si medii din tara noastra. Persoanele resursa intervievate īn cele 12 comunitati au semnalat o serie de precedente negative, practici care impiedica sau īngreuneaza realizarea integritatii si transparentei administratiei publice locale. Din totalul precedentelor negative semnalate, aproximativ 24% se refera numai la accesul la informatia de interes public si la transparenta decizionala.     

            Precedentele negative semnalate au vizat urmatoarele aspecte:

· autoritatile locale nu aplica efectiv transparenta decizionala;

· autoritatile locale nu informeaza permanent cetatenii cu privire la activitatea desfasurata sau propusa;

· accesul la informatiile de interes public este dificil pentru cetateni si jurnalisti;

· administratia nu publica sau nu disemineaza rapoartele proprii de activitate.

            Precedentele negative din tema secundara, a resurselor / banilor publici, au fost de regula formulate mai concret:

· taxele si impozitele sunt foarte mari īn raport cu veniturile populatiei, iar cetatenii nu sunt informati atunci cānd se iau decizii cu privire la marirea taxelor;

· taxele locale (taxa pe balcon, taxa pe apa de ploaie etc.) sunt nejustificate;

· elaborarea bugetului local nu este transparenta;

· se aproba lucrari de investitii foarte mari īn lipsa unei consultari cu contribuabilii (pentru a stabili

prioritatile);

· se fixeaza sau se negociaza pretul serviciilor catre populatie fara consultarea cetatenilor.

            Intervievatii au semnalat ca administratiile locale pe care le cunosc se confrunta cu probleme īn ceea ce priveste:

  • Functionarea departamentelor pentru acces la informatii si transparenta decizionala
  • Volumul si calitatea informatiei de interes public din oficiu
  • Volumul si calitatea informatiei de interes public solicitata īn scris sau telefonic
  • Informatia cu privire la indemnizatiile alesilor si salariile functionarilor publici
  • Informatia cu privire la cheltuielile de transport si reprezentare ale alesilor locali
  • Informatia cu privire la contractele īncheiate de autoritati
  • Acoperirea mediatica a activitatilor primariei si consiliului local
  • Organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetatenilor cu privire la proiecte de acte normative

            Īn topul problemelor semnalate apar doua care tin de accesul la informatia publica si transparenta decizionala, anume organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetatenilor cu privire la proiectele de acte normative (hotarāri de consiliu local) si functionarea departamentelor pentru acces la informatii si transparenta decizionala.

            Cu privire la modul cum sunt furnizate informatiile de interes public, cel mai frecvent, cetatenii si organizatiile interesate solicita informatii de interes public direct (fata īn fata), modalitate urmata, īn ordinea frecventei īnregistrate, de completarea unui formular tip.

            Pe parcursul celor aproape 5 ani de aplicare a Legii nr.544/2001, atāt presa cāt si ONG-urile au semnalat mai multe cazuri de stabilire a unor taxe de copiere la nivele foarte mari, fapt care descurajeaza accesul liber la informatiile de interes public. Astfel, majoritatea institutiilor monitorizate au stabilit taxe de copiere pāna la 10.000 lei / pagina, fiind īnsa sunt cunoscute si cazuri īn care taxele de copiere erau mult peste medie (25.000 lei / pagina).

            Cu privire la stabilirea aceptor taxe, autoritatile trebuie sa constientizeze faptul ca spiritul Legii nr. 544/2001 si al Legii nr. 52/2003 este sa ofere cāt mai mlte informatii, deci preturile aferente sa fie accesibile, nu īmpovaratoare.

            Pe de alta parte, īn cuprinsul aceluiasi amplu sondaj, au fost receptionate semnale de insatisfactie ale comunitatilor si fata de modul īn care administratia publica locala īncurajeaza participarea publica.

            Astfel de practici care īmpiedica sau īngreuneaza participarea publica īn administratia publica locala sunt urmatoarele:

· audientele pentru populatie: lipsa de punctualitate a alesilor si functionarilor publici;

· relatiile cu pensionarii; deciziile legate de cheltuielile de intretinere;

· relatia dintre administratie si asociatiile de proprietari / locatari īn ceea ce priveste problemele privind consumul de apa si caldura;

· introducerea de proiecte de hotarāri pe ordinea de zi īn ziua sedintei consiliului local.

            Intervievatii au semnalat ca administratiile locale pe care le cunosc se confrunta cu probleme īn ceea ce priveste:

  • Participarea cetatenilor la sedintele consiliului local
  • Colaborarea autoritatilor administratiei locale cu organizatii neguvernamentale
  • Anunturi publice despre proiectele de acte normative si sedintele Consiliului Local

            Īn topul problemelor semnalate apar doua care tin de participare publica, anume participarea cetatenilor la sedintele consiliului local si colaborarea autoritatilor administratiei locale cu organizatii neguvernamentale.

            Dificultati īntāmpinate īn aplicarea Legii nr. 544/2001

            Cele mai multe institutii se confrunta cu insuficienta resurselor ca principala dificultate īn aplicarea acestui act normativ. Tipurile de resurse necesare sunt īnsa variate: materiale, umane, financiare, de pret profesionala adecvata, organizatorice (de īnfiintare a unui compartiment specualizat care sa un mai aiba altea tributii decāt cele care decutg din aplicarea Legii nr. 544/2001.

            Pe lānga aceste probleme, au mai fost identificate si o serie de dificultati care tin de necunoasterea si slaba mediatizare a legii, precum si de definirea informatiilor exceptate si, complementar, stabilirea sferei informatiilor de interes public. O alta clarificare legislativa tine de distinctia dintre informatie si documente, accesul publicului fiind la informatiile de interes public si un la documente.

            Īn categorķa altor dificultati semnalate īn respectivele institutii, a fost inclusa o gama variata de probleme, printre care: "reticenta factorilor de decizie (primari si consilieri locali) fata de prevederile Legii", "folosirea solicitarilor īn baza acestei legi ca o metoda de sicanare a autoritatilor", etc.

            Dificultati īntāmpinate īn aplicarea Legii nr.52/2003

            Ca si īn cazul aplicarii Legii nr. 544/2001, si pentru Legea nr. 52/2003 insuficienta resurselor reprezinta una dintre dificultati; din nou, termenul de resursa fiind unul generis pentru mai multe tipuri - de personal, financiare, materiale (amintite sub forma: "din lipsa resurselor financiare nu s-a putut realiza publicarea īn site-ul propriu sau īn mass-media locala a anunturilor referitoare la elaborarea unor proiecte de hotarāri", "lipsa dotarilor logistice si a finantarii, resursele limitate care un permit promovarea drepturilor prevazute de aceasta Lege pentru societatea civila" etc.). O alta problema semnalata de raspunsurile libere la unele chestionare este lipsa de interes a cetatenilor, a soviet civile īn general ("lipsa de interes a ONG si a publicului", "lipsa de implicare a cetatenilor, respectiv a societatii civile", "indiferenta cetatenilor" etc.), dezinteres cauzat partial si de lipsa informarii cetatenilor si a mediatizarii insuficiente. De asemenea, cei care se ocupa de aplicarea Legii, se confrunta si cu imposibilitatea respectarii termenelor ("proiectele de hotarāri urgente, care nu permit respectarea termenelor prevazute de lege", "primirea cu īntārziere a documentelor ce trebuie facute publice", "nerespectarea termenului de 30 de zile de catre initiator" etc.). Ca si īn cazul aplicarii Legii liberului acces la informatiile de interes public, si īn situatia celei privind transparenta decizionala problemele de comunicare intra-institutionala sunt considerate ca reprezentānd una dintre dificultatile aplicarii Legii.

            I.4. Concluzii si recomandari privind īmbunatatirea legislatiei si a practicilor

            Propunerile de ameliorare a problemelor administratiei locale īn ceea ce priveste liberul acces la informatia de interes public si transparenta decizionala au fost formulate astfel de intervievati:

· campanii de informare a cetatenilor cu privire la atributiile departamentelor administratiei publice locale;

· asigurarea unei independente mai mari fata de alesii locali a departamentelor pentru asigurarea accesului la informatia de interes public si transparentei decizionale (eventual prin amplasarea acestora īn afara incintei primariilor);

· testarea unui sistem de consultare permanenta a cetatenilor;

· organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetatenilor;

· consultarea decidentilor locali cu experti din afara administratiei;

· organizarea de dezbateri publice pentru discutarea de proiecte de acte normative;

· monitorizarea licitatiilor publice.

            Īn opinia intervievatilor, eforturile pentru ameliorarea problemelor de acces la informatie si transparenta decizionala depind de:

· capacitatea de a organiza dezbaterile pe teme punctuale

· capacitatea si disponibilitatea de timp pentru a face propuneri scrise

· lipsa de initiativa a functionarilor publici, respectiv, lipsa de interes a alesilor locali.

            Propunerile de ameliorare a problemelor administratiei locale īn ceea ce priveste participarea publica au fost formulate astfel de intervievati:

  • Cele care implica administratia locala:

· organizarea de referendum;

· intensificarea colaborarii cu ONG-uri pe teme clar definite;

· organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetatenilor si mediatizarea acestora;

· implicarea organizatiilor si a cetatenilor īn grupuri care sa ofere feed-back administratiei cu privire la activitatea sa.

·        Cele care exclud administratia locala, īndreptāndu-se spre modalitati de interventie mai "agresive", de tip:

· colaborare īntre ziaristii de investigatie si activistii ONG pentru semnalarea neregulilor din administratia locala;

· actiuni concertate, de media si cetateni pentru aplicarea fara discriminare a legilor;

· organizarea cetatenilor īn grupuri de presiune;

· consilierii locali trebuie sa cunoasca direct comunitatea si nevoile ei prin vizite de lucru saptamānale, nu prin audiente īn birouri;

· sondarea opiniei cetatenilor cu privire la calitatea serviciilor si a modului īn care acestia sunt tratati de autoritatile si institutiile administratiei locale.

            Dificultatile īntāmpinate īn realizarea acestor demersuri tin de:

· capacitatea cetatenilor si a organizatiilor de a defini cu claritate scopurile si modul de actiune si de a fi perseverenti;

· credibilitatea membrilor fondatori ai grupurilor de presiune;

· interesul scazut al alesilor locali fata de problemele cetatenilor īn afara perioadelor electorale;

- lipsa de motivatie a functionarilor publici;

· reticenta cetatenilor de a se implica īn acest tip de activitati care sunt asociate cu "a face politica".

            Principalele sugestii de īmbunatatire a aplicarii Legii nr. 544/2001 au vizat, īn principa, urmatoarele:

-         alocarea de resurse de toate tipurile (financiare, materiale, umane);

-         o mai buna mediatizare a Legii

-         realizarea de traininguri / schimburi de experienta pentru cei care au ca responsabilitate aplicarea acestei Legi;

-         stabilirea cu exactitate a informatiilor de interes public / exceptate / clasificate (exista īn acest sens si o propunere de "stabilire a unei liste comune de informatii de interes public pentru toate institutiile"; de asemenea, se sugereaza "sa se precizeze cāt mai clar daca informatii de tipul contractelor si salariilor functionarilor sunt informatii de interes public";

-         īmbunatatirea comunicarii intra-institutionale ("fluidizarea informatiilor īntre departamente");

-         alte tipuri de sugestii: stabilirea de sanctiuni atāt pentru functionari ("modificarea articolului de lege care reglementeaza raspunderea exclusiva a functionarului responsabil cu aplicarea Legii nr. 544/2001, īn sensul instituirii unei raspunderi solidare cu departamentele implicate direct"), cāt si pentru cetateni ("stipularea unui articol care sa sanctioneze abuzul de drept"); aprecieri pe marginea legislatiei (aceasta problema este reglementata īntr-un numar mare de acte normative - OG nr. 27/2002 privind reglementarea activitatii de solutionare a petitiilor, Legea nr. 52/2003 privind transparenta decizionala si Legea "anticoruptie" nr. 161/2003 -, acte continānd dispozitii comune, cee ce īngreuneaza desfasurarea activitatii īn administratia publica; realizarea unor baze de date informatizate la nivel national cu informatiile de interes public pe domenii de activitate accesibile tuturor; obligativitatea raspunsului numai la petitiile din localitatea respectiva etc.

      Īn ceea ce priveste sugestiile de īmbunatatire a aplicarii Legii nr. 52/2003, ele vizeaza īn principal:

-         alocarea de resurse sub diferite forme (alocarea de la bugetul statului catre bugetele locale a resurselor financiare; asigurarea de dotari logistice, a conectarii la internet);

-         mediatizarea prevederilor Legii si stimularea interesului cetatenilor si a colaborarii cu societatea civila;

-         realizarea de traininguri īn vederea specializarii functionarilor desemnati pentru aplicarea legii;

-         īnbunatatirea comunicarii intra-institutionale ("atāt īntre departamente, cāt si īntre initiatorii proiectelor de acte normative"), dar si "schimbarea mentalitatii factorilor de decizie";

-         modificarea termenelor (micsorarea termenului de anuntare a proiectului de act normativ; termenul de 30 de zile interpretat ca termen de recomandare);

-          crearea unei baze de date cu ONG-urile locale si nationale, a unui sistem informational care sa prezinte proiectele de hotarāri;

-         definirea clara a unor termeni prevazuti de lege ("act normativ", "sedinta publica", "minuta"), stabilirea domeniilor īn care se aplica legea, precum si reglementarea circumstantelor exceptionale si a procedurilor de urgenta;

-         desemnarea unor persoane sau īnfiintarea unui compartiment care sa nu mai aiba alte atributii decāt cele legate de aplicarea Legii nr. 52/2003;

-         stabilirea unor sanctiuni clare pentru cei care nu respecta legea; īntocmirea la nivelul fiecarei institutii a unui regulament de aplicare; stabilirea unor condici de sugestii etc.

          II. Standarde profesionale si deontologice. Codul de conduita al functionarilor publici si personalului contractual

         

          II.1. Aspecte generale si principii aplicabile deontologiei functionarului public romān

          O preocupare permanenta a legiuitorului romān din perioada actuala a fost accea de a dezvolta reglementarea interna pe baza acquis-ului comunitar, preluānd texte si normative europene, fie īn temeiul unei recomandari a Uniunii Europene, fie pe fondul impunerii venite din partea acestei entitati de a ne adapta legislatia īn vederea aderarii.

            Un domeniu reglementar esential īn cadrul capitolelor deschise de catre parti īn procesul de aderare este reprezentat de statutul functionarului public, care īn perioada comunista nu si-a gasit o consacrare favorabila sau care a fost vitregit prin norme restrictive, de natura a aservi functionarul superiorului ierarhic.

            La rāndul sau, doctrina a īncercat, īn special pe temeiul reglementarilor comunitare existente, sa defineasca functia publica si natura juridica a raportului de functie publica, sa realizeze o vedere comparativa de ansamblu asupra notiunilor de "functionar" si "salariat", sa creeze o baza stiintifica pentru sfera de relatii relative la functia publica.

            Ca stiinta, deontologia vine din antichitate, īnsa ea a fost descoperita ca notiune īn epoca moderna, pusa la īnceput pe picior de egalitate cu morala. La noi, ea s-a regasit sub forma unui ansamblu de reguli consacrate salariatului si raspunderii acestuia, datorita faptului ca īn perioada comunista nu au mai existat prevederi specifice, exprese de deontologie.

            Datorita faptului ca dreptul romānesc se īntemeiaza pe conceptia pozitivista, īn lipsa de text expres, īn Romānia, multa vreme regulile raspunderii disciplinare, administrative, materiale, penale si civile au fost identificate cu regulile deontologice. Faptul ca salariatul īncalca o regula de ordine interioara sau prevazuta de lege īn general era derivat dintr-un comportament profesional inadecvat, care atragea necesitatea aplicarii unei sanctiuni.

            Īnsa deontologia intereseaza nu aplicarea unei sanctiuni, ci respectarea legii independent de aplicarea sanctiunii, se leaga, cu alte cuvinte, de notiunea de responsabilitate. Deontologia trebuie sa se raporteze ideatic īn primul rānd la manifestarea individului din punct de vedere moral, la respectarea regulilor din proprie convingere nu de teama sanctiunii. Asa cum se afirma īntr-o lucrare de specialitate, "functionarul public trebuie sa-si duca la bun sfārsit atributiile, nu pentru ca asa i se impune, ci fiindca e convins ca ele reprezinta rostul sau profesional".

            Prin urmare, continutul juridic al deontologiei s-a transformat de-a lungul vremii, īntelegānd lato sensu normele generale privitoare la responsabilitatea salariatului (functionarului) si unele norme specifice edictate pentru anumite categorii de persoane - profesionisti, īn scopul angajarii raspunderii acestora, iar stricto sensu, cuprinzānd regulile privitoare la raspunderea disciplinara a salariatului (functionarului).

            La nivelul acestei raspunderi a functionarului, un act normativ cu valoare de principiu a fost asteptat īndelung, aparitia Legii nr. 188/1999 nefiind de natura sa satisfaca necesitatea unui cod deontologic aplicabil functionarului public. Mai mult, legea speciala nu cuprinde referiri specifice la regulile deontologice, prevazānd numai reguli generale de raspundere patrimoniala (civila), contraventionala, disciplinara si penala.

            Īn acest context, o lege care sa prevada regimul juridic al conduitei profesionale de urmat pentru functionarii publici este binevenita, aspect īmplinit la aparitia Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduita al functionarilor publici.

            Aceasta lege se adreseaza numai celor care ocupa temporar sau definitiv o functie publica, īn cadrul autoritatilor sau institutiilor publice si are caracter de drept comun pentru toate categoriile de functionari, cu exceptia acelora care, desi īn anumite caracteristici, se aseamana cu aceasta categorie, sunt tratati aparte prin legi cu caracter special, avānd statut de liber profesionisti: medicii, avocatii, arhitectii, consilierii de specialitate etc.

            Ceea ce lamureste acest cod īn raport cu reglementarile anterioare este faptul ca īncalcarea regulilor deontologice prevazute īn textele legii atrage raspunderea disciplinara a functionarilor publici (art. 24 alin.2).

            Legea arata totodata ca, mergānd pe acelasi rationament, daca fapta functionarului public se īncadreaza īn limitele legii penale, se va angaja raspunderea penala a functionarului public, iar atunci cānd se cauzeaza si prejudicii persoanelor fizice sau juridice se poate angaja raspunderea patrimoniala a acestui functionar.

            Īnsa, prin interpretarea acestor aliniate rezulta cert ca notiunea de deontologie, cuprinzānd reguli de conduita īn exercitarea profesiei, cuprinde numai normele privitoare la conduita morala de buna cuviinta īn cadrul functiei si īn viata sociala. Aceeasi concluzie se desprinde si din obiectivele pe care legea le stabileste pentru regulile consacrate īn cod, pe de o parte, precum si din prevederile altor legi sau acte normative cu caracter administrativ.

            Astfel, codul urmareste sa asigure cresterea calitatii serviciului public, o buna administrare īn realizarea interesului public, eliminarea birocratiei si a faptelor de coruptie din cadrul administratiei publice, mentinerea la nivel īnalt a prestigiului functiei publice, crearea unui climat de īncredere si respect reciproc īntre cetateni si functionarii publici si īntre cetateni si autoritatile administratiei publice, pe de alta parte.

            Conform statutelor si codurilor deontologice ale altor profesii, se poate retine de asemenea ideea ca deontologia respectivului corp de profesionisti are īn vedere regulile moralei pe care trebuie sa le respecte respectiva categorie, criteriile raspunderii pentru nerespectarea normelor tehnice si stiintifice profesionale īncadrāndu-se īn mod subsidiar īn notiunea de deontologie.

            Statutul functionarilor Uniunii Europene arata īn art.11 ca functionarul public european are īndatorirea de a se achita de īndatoririle sale si sa-si adapteze conduita avānd īn vedere numai interesele comunitatilor, ceea ce denota ideea de fidelitate, loialitate profesionala fata de autoritatea īn interesul careia īsi desfasoara activitatea, notiuni ce īntregesc paleta regulilor morale prevazute statutar pentru functionarul public.

            Un alt aspect esential pentru analiza regulilor deontologice privind functionarii publici se determina prin intermediul instrumentului utilizat īn scopul consacrarii regulilor deontologice specifice fiecarei categorii. Sau, altfel spus, este nevoie de un act normativ adoptat de autoritatea legiuitoare sau de guvern ori este suficient un act administrativ emanat de la organele de conducere ale profesiei respective ?

            Prin Hotarārea Guvernului nr. 1006/2001 pentru aprobarea Strategiei Guvernului privind accelerarea reformei īn administratia publica s-au stabilit ca obiective, printre altele, schimbarea de fond a raporturilor dintre administratie si cetatean, precum si crearea unui corp profesionist de functionari publici, stabil si neutru din punct de vedere politic. Masurile de realizarea a acestora constau īn extinderea politicii usilor deschise, elaborarea normelor si instructiunilor pentru asigurarea functionalitatii coerente a Legii nr. 188/1999, elaborarea de reglementari secundare īn aplicarea Legii nr. 188/1999, īn concordanta cu legislatia comunitara, īntarirea rolului ANFP si īmbunatatirea imaginii acesteia.

            Aparitia Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduita al functionarilor publici se vrea o lege generala, drept comun pentru toate categoriile de functionari publici, independent de cum persoana īn cauza ocupa temporar sau permanent o functie publica īn cadrul autoritatilor si institutiilor publice.

            Acest act normativ va putea fi īnsa aplicat si īn completarea codurilor deontologice ale altor profesii, chiar daca nu s-a realizat o trimitere efectiva catre acesta, deoarece scopul si functionalitatea acestor profesii demonstreaza o deosebita importanta a acestora, asemanator functiei publice. Aici trebuie realizata o distinctie. De exemplu, medicul nu este functionar, el se supune deontologiei medicale, dar daca aceasta nu prevede se pot īmprumuta normele Legii nr. 7/2004. Daca medicul are o functie de conducere, īn privinta acestor raporturi i se aplica desigur legea īn discutie. Avānd īn vedere caracterul de lege generala, cu dispozitii de principiu, aplicarea sa oricarei categorii de profesionisti care īmplinesc o parte din elementele unui serviciu public nu reprezinta un impediment ci, dimpotriva, constituie o norma necesara, īn exercitiul functiei respective.

            Ca atare, orice functionar public, precum si orice profesionist care īndeplineste atributii ce duc la satisfacerea unui interes general este tinut īn activitatea sa de respectarea urmatoarelor principii generale:

  • Respectarea Constitutiei si a legilor tarii
  • Prioritatea interesului public fata de interesul privat
  • Asigurarea egalitatii de tratament a cetatenilor īn fata autoritatilor si institutiilor publice
  • Profesionalismul īn īndeplinirea atributiilor de serviciu (responsabilitate, competenta, eficienta, corectitudine si constiinciozitate)
  • Impartialitate si independenta politica, economica, religioasa si de orice alta natura
  • Integritate morala
  • Libertatea gāndirii si exprimarii
  • Cinstea si corectitudinea, deschiderea si transparenta īn privinta activitatii desfasurate.

            Chiar daca regulile de conduita ale functionarilor publici expuse īn cadrul Legii nr. 7/2004 sunt specifice serviciului public, ele vor putea fi extinse prin asemanare si categoriilor de profesionisti sus mentionate. Astfel, sunt considerate esentiale si aplicabile tuturor categoriilor de functionari urmatoarele reguli: asigurarea unui serviciu public de calitate, loialitatea fata de Constitutie si lege, loialitate fata de autoritatile si institutiile publice, libertatea opiniilor, interdictie privind acceptarea cadourilor, serviciilor si avantajelor, participarea la procesul de luare a deciziilor etc.

            Conduita profesionala a functionarilor publici trebuie sa se īncadreze īn anumite limite generale, care se completeaza din punct de vedere special si cu prevederile Legii nr. 188/1999 cu modificarile aduse prin Legea nr. 161/2003. Aceste limite nu sunt determinate numai de obligatiile pe care le prevede legea din punct de vedere profesional, ci si din consacrarea unor interdictii si incompatibilitati, care, daca ar fi īncalcate, ar atrage numai raspunderea disciplinara īn prelabil, iar īn raport cu gravitatea lor concreta se vor putea īncadra si īn fapte care sa atraga raspunderea contraventionala, civila sau penala.

            Legea nr. 7/2004 reprezinta, īn acelasi timp, si o prelungire a prevederilor Legii nr. 161/2003 si a legilor privind combaterea si sanctionarea faptelor de coruptie (Legea nr. 78/2000), deoarece dispozitiile sale cu caracter general se refera, īn principal, la respectarea unor reguli morale, deontologice, cu relevanta īn activitatea generala atāt profesionala din care face parte, dar īn acelasi timp si cu societatea īn general.

            Astfel, functionarul public nu poate participa īn exercitarea functiei publice la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice, sa furnizeze sprijin logistic candidatilor la functii de demnitate publica, sa afiseze īn cadrul serviciului din care fac parte īnsemne sau obiecte inscriptionate cu sigla sau denumirea partidelor politice. Totodata, functionarul public nu-si poate folosi numele sau imaginea proprie īn actiuni publicitare sau pentru promovarea unei activitati comerciale, precum si īn scopuri electorale.

            Din punct de vedere moral, functionarul public are obligatia unui comportament bazat pe respect, buna credinta, corectitudine si amabilitate, de a nu aduce atingere onoarei, reputatiei si demnitatii persoanelor din cadrul institutiei publice īn care īsi desfasoara activitatea prin īntrebuintarea unor expresii jignitoare, prin dezvaluirea unor aspecte ale vietii private si prin formularea unor plāngeri sau sesizari cu caracter calomnios.Īn activitatea sa, functionarul trebuie sa adopte o atitudine impartiala si justificata pentru rezolvarea clara si eficienta a problemelor cetatenilor, cu respectarea principiului egalitatii acestora īn fata legii si a autoritatii publice. Īn acest scop, functionarul public trebuie sa promoveze solutii similare sau identice īn acceasi categorie de situatii de fapt, cu eliminarea oricarei forme de discriminare bazata pe aspecte privind nationalitatea, convingerile religioase si politice, starea materiala, sanatatea, vārsta, sexul sau alte aspecte.

            Īn cadrul relatiilor internationale, functionarul public care reprezinta autoritatea sau institutia publica respectiva are obligatia legala de a promova o imagine favorabila autoritatii sau institutiei publice pe care o reprezinta. Īn acelasi timp, legea consacra si obligatia functionarului public care se afla īn deplasare īntr-un stat strain sa se informeze si sa cunoasca obiceiurile acestei tari si sa le respecte, alaturi de regulile de protocol.

            Tot īn cadrul obligatiei de a respecta regula impartialitatii, legea cere functionarului public sa aiba o conduita care sa asigure egalitatea de sanse si tratament cu privire la dezvoltarea carierei īn functia publica pentru functionarii din subordine. Astfel, functionarii publici de conducere au obligatia sa examineze si sa aplice cu obiectivitate criteriile de evaluare a competentei pentru personalul din subordine, atunci cānd propun sau aproba avansari, promovari, transferuri, numiri sau eliberari din functie ori acordarea de stimulente materiale sau morale, excluzānd orice forma de favoritism sau discriminare.

            Conduita functionarului public este reglementata de lege si īn cadrul raporturilor sociale la care acesta participa, fara referire la atributiile functiei sale sau la autoritatea pe care o reprezinta. Astfel, functionarului public īi este interzis ca īn raporturile sale cu cetatenii, fara referire la functia publica, sa uzeze de prerogativele functiei publice detinute, folosindu-se de pozitia oficiala pe care o detine pentru a influenta luarea unor decizii sau determinarea luarii anumitor masuri. De asemenea, el nu se poate folosi de bunurile proprietate publica īn interes personal, ci este tinut sa asigure folosirea resurselor publice īn mod eficient, īn conformitate cu prevederile legale.

            Ca atare, din prevederile normelor indicate se desprinde ideea ca prin Codul deontologic al functionarului public legiuitorul a īnteles, īn principal, reguli morale de conduita pe care functionarul este tinut sa le respecte īn cadrul activitatii desfasurate ca purtator al autoritatii publice, dar si ca simplu cetatean, īn relatiile sale cu semenii.

III. Integritatea publica. Protectia avertizorilor

      IV.1. Conceptul de integritate publica

            Īntelegem prin integritatea publica atāt integritatea proceselor de luare a deciziilor, de implementare a deciziilor, de gestiune a banilor publici), cāt si integritatea personalului (alesi locali, functionari publici).

            Din integritatea publica locala si din (in)capacitatea administrativa rezulta buna / proasta guvernare locala.

            Īntelegem prin integritate publica locala, pe de o parte, integritatea la nivelul personalului cu roluri cheie din administratia publica locala (alesi locali si functionari publici) si, pe de alta parte, integritatea la nivelul procesului de luare si implementare a deciziilor īn administratia publica locala, īn particular a gestionarii banilor publici.

·        Integritatea personalului este definita de ansamblul prevederilor legale, de practici, proceduri prin care personalul care deserveste comunitatea (functionari publici sau alesi locali) este selectat, verificat, promovat sau sanctionat. De exemplu: conflicte de interese, incompatibilitati, averi dobāndite ilicit sau nejustificat, fapte de coruptie, abuz.

·        Integritatea la nivelul procesului de luare si implementare a deciziilor īn administratia publica locala este definita prin:

            a) informatii disponibile si accesibile publicului cu privire la aceste procese si proceduri de consultare sau participare la sedinte publice, conform cerintelor legilor nr. 544/2000 si nr. 52/2003.

            b) mecanisme de verificare si control ale acestor procese prin participare cetateneasca, consultarea cetatenilor / ONG-urilor / mediului de afaceri sau mass-media cu privire la reglementari locale.

            c) mecanisme de publicitate, verificare si control al gestiunii banilor publici.

            IV.2. Monitorizarea modului de implementare a Legii 571/2004 privind protectia personalului din autoritatile publice, institutiile publice si din alte unitati care semnaleaza īncalcari ale legii (publicata in Monitorul Oficial nr. 1214 din 17 decembrie 2004)- Legea avertizorilor de integritate

            IV.2.1. Introducere

            Conform indicelui de perceptie a coruptiei īn 2005 dat publicitatii de Asociatia Romāna pentru Transparenta, Romānia face parte din cele 60 de tari a caror coruptie este perceputa ca fiind generalizata si care a obtinut un punctaj egal cu trei din zece puncte maxim posibile, alaturi de tari necunoscute din Africa si Asia Centrala. Punctajul obtinut este similar mediei punctajelor anuale obtinute de Romānia din 1997 pāna īn prezent.

            Din acelasi Raport asupra coruptiei realizat de Asociatia Romāna pentru Transparenta, īn martie 2005, aflam ca Romānia are īnca probleme semnificative īn domeniul implementarii legislatiei si al capacitatii administrative de punere īn aplicare a politicilor publice anticoruptie. Din acest punct de vedere, prin Legea nr. 571/2004 pentru protectia avertizorilor de integritate s-a creat posibilitatea extragerii functionarului de buna credinta de sub imperiul represaliilor, īnsotita de posibilitatea sanctionarii sau eliminarii din sistem a persoanei care a dat ordinul ilegal sau a īncurajat practici care afecteaza integritatea publica. Desi Legea nr. 571/2004 este un foarte puternic instrument īn combaterea coruptiei, ea nu numai ca nu este implementata, dar nu este nici macar cunoscuta.

            Spre deosebire de alte popoare, romānii au tendinta de a astepta, din partea statului, variate modalitati de ajutor / sprijin pentru rezolvarea unor probleme care afecteaza in mod direct bunastarea personala. Din acest motiv, romānii au un foarte extins orizont de asteptare fata de rolul institutiilor publice in combaterea coruptiei.

            Īn realitate, nu exista cu adevarat o lupta īmpotriva coruptiei. Totul se reduce la declaratii politice care poate vor impresiona īnaltii functionari europeni. Daca īntr-adevar s-ar dori eradicarea sau cel putin calmarea coruptiei, situatia ar fi una trista. Efortul de a calma coruptia īn Romānia este mai costisitor decāt cel al integrarii, mai mult decāt atāt, rezultatele unei adevarate lupte īmpotriva coruptiei mai degraba ar afecta negativ integrarea prin ceea ce ar fi relevat. Asa ca singura solutie ramāne aceea de a ascunde cāt mai mult adevarata stare a lucrurilor si mimarea īn continuare a unui stat de drept.

            Suntem īn fata unei situatii paradoxale. Īmpotriva coruptiei sistemice se angajeaza sa lupte sistemul. Raportul prezentat īn continuare releva faptul ca sistemul nu va lupta niciodata īmpotriva lui īnsusi. Ceea ce s-a īntāmplat dupa asa zisa revolutie ne arata ca sistemele se conserva, ele nu se reformeaza din interior si de la sine.

           

            IV.2.2. Prezentarea succinta a Legii nr. 571/2004, mijloc de combatere a coruptiei

            Cunoscuta sub numele "legea avertizorilor de integritate", Legea nr. 571/2004 reglementeaza (art.1) "unele masuri privind protectia persoanelor care au reclamat sau au sesizat īncalcari ale legii in cadrul autoritatilor publice, institutiilor publice si al altor unitati, savārsite de catre persoane cu functii de conducere sau de executie din autoritatile, institutiile publice si din celelalte unitati bugetare prevazute la art.2."

            Adica (conform art. 2):

 - autoritati si institutii publice din cadrul administratiei publice centrale, administratie publica locala, aparatul Parlamentului, aparatul de lucru al Administratiei Prezidentiale, aparatul de lucru al Guvernului, autoritati administrative autonome, institutii publice de cultura, educatie, sanatate si asistenta sociala, companii nationale, regii autonome de interes national si local, precum si societati nationale cu capital de stat. Prevederile Legii nr.571/2004 se aplica si persoanelor numite īn consilii stiintifice si consultative, comisii de specialitate si alte organe colegiale organizate īn structura sau pe lānga autoritatile sau institutiile publice.

            Termenul avertizor de integritate este o traducere a lui "whistleblower" care, īn limba romāna, ar īnsemna cel ce trage semnalul de alarma. Legiuitorul a optat pentru "avertizor". Astfel, īn sensul prezentei legi:

·        avertizare in interes public īnseamna sesizarea facuta cu buna-credinta cu privire la orice fapta care presupune o īncalcare a legii, a deontologiei profesionale sau a principiilor bunei administrari, eficientei, eficacitatii, economicitatii si transparentei;

·        avertizor īnseamna persoana care face o sesizare si care este īncadrata īn una din autoritatile publice, institutiile publice sau celelalte unitati prevazute la art.2;

            Sesizarea asupra īncalcarii legii poate fi facuta separat sau cumulativ: 

a) sefului ierarhic al persoanei care a īncalcat prevederile legale

b) conducatorului autoritatii publice, al institutiei publice sau unitatii bugetare din care face parte persoana care a incalcat prevederile legale sau īn care se semnaleaza practica ilegala, chiar daca nu se poate identifica exact faptuitorul;

c) comisiilor de disciplina sau altor organisme similare din cadrul autoritatii publice, institutiei publice sau unitatii prevazute la art.2 din care face parte persoana care a incalcat legea;

d) organelor judiciare;

e) organelor īnsarcinate cu constatarea si cercetarea conflictelor de interese si al incompatibilitatilor;

f) comisiilor parlamentare;

g) mass-media;

h) organizatiilor profesionale, sindicale sau patronale;

i) organizatiilor neguvernamentale.

            Legea īn sine creeaza instrumentul de siguranta pentru situatiile īn care un functionar public sau angajat contractual intentioneaza sa refuze executarea unui ordin pe care īl considera ilegal. Desi aceasta prevedere este inclusa, teoretic, īn legislatie, orice angajat care refuza īndeplinirea unui ordin pe motivul ilegalitatii acestuia era supus la o serie de persecutii care aveau ca rezultat eliminarea sau retragerea din sistem. Prin Legea nr. 571/2004 s-a creat posibilitatea extragerii functionarului de buna credinta de sub imperiul acestor represalii, īnsotita de posibilitatea sanctionarii sau eliminarii din sistem a persoanei care a dat ordinul ilegal sau a īncurajat practici care afecteaza integritatea publica.

            Un alt rol al legii este acela de a crea premisele apararii imaginii corpurilor profesionale din sectorul public prin posibilitatea luarii de atitudine. Expresii de genul "toti sunt la fel" pot fi evitate doar prin delimitarea de cazurile de "dalmatieni" din interiorul sistemului si chiar determinarea retragerii sau excluderii lor.

            Avertizarea de integritate vine sa "ridice capacul de pe oala" si sa faca o deschidere a sistemului fata de public, prin īnfrāngerea "legii tacerii". Regulamentele disciplinare elaborate īnaintea intrarii īn vigoare a Legii privind protectia avertizorilor prevad ca, daca un functionar are ceva de semnalat la nivelul īncalcarii principiilor legalitatii si/sau bunei administrari, atunci singurele alternative sunt comisia de disciplina sau seful ierarhic sau, in cel mai grav caz, procurorul, orice alta varianta putānd fi lesne sanctionata ca daune aduse institutiei.

            S-a dovedit ca aceste mecanisme nu sunt utile / eficiente / eficace īn conditiile specifice administratiei romānesti, ca devierile de la legalitate si buna administrare nu au fost sanctionate fara presiunea opiniei publice. Legea privind protectia avertizorilor corecteaza aceste neajunsuri.

            Un alt efect al legii este acela ca obligatia de a actiona, īn baza prevederilor deontologice si disciplinare care cer functionarului public sa reactioneze la abuzurile pe care le observa, nu mai poate fi eludata pe baza temerilor de represalii. Sunt primii pasi pentru sanctionarea disciplinara a complicitatii si tainuirii.

            Legea acopera nevoia de dezvoltare a integritatii publice īn administratie, īntr-un cadru profesionist, prin cointeresarea personalului administratiei publice īn lupta contra coruptiei prin:

-       īncurajarea atitudinii civice si īndreptarea catre respectarea legii, precum si īngradirea comportamentului personalizat īn cadrul autoritatilor si institutiilor publice;

-       eficientizarea luptei īmpotriva coruptiei;

-       cresterea integritatii institutiilor si autoritatilor publice.

            Din punct de vedere juridic, legea este construita pe principiile din Constitutia Romāniei privind "libertatea constiintei" (art. 29), "libertatea de exprimare" (art. 30) si "dreptul la informatie" (art. 31), precum si pe principiile Cartei Europene a Drepturilor Fundamentale privind libertatea de gāndire, constiinta si religie (art. 10 al.2), libertatea de exprimare si de informare (art. 11), dreptul la protectie īmpotriva demiterii si a desfacerii abuzive a contractului de munca (art. 30) si dreptul la o buna administrare (art. 41).

     

      IV.2.3. Stadiul implementarii legii avertizorilor de integritate

·        La nivelul administratiei centrale

           

            Legea avertizorilor de integritate prevede īn art. 11 ca "īn termen de 30 de zile de la intrarea īn vigoare a prezentei legi, autoritatile, institutiile publice si celelalte unitati bugetare prevazute la art. 2 īsi vor pune de acord regulamentele de ordine interioara cu prevederile acesteia". Mai exact, pe data de 20 ianuarie 2005 ar fi trebuit ca toate institutiile publice sa aiba regulamentele modificate.

            a. Īn data de 29.07.2005 Transparency International-Romania a lansat o cerere īn baza Legii liberului acces la informatii de interes public (nr. 544/2001), prin care solicita tuturor ministerelor sa trimita o copie a regulamentelor de organizare si functionare / ordine interioara. Solicitarea TI-Romania urmarea sa fie indicate articolele care adapteaza aceste regulamente interne la prevederile Legii nr. 571/2004 privind protectia personalului din autoritatile publice, institutiile publice si din alte unitati care semnaleaza īncalcari ale legii.

            b. Īn urma raspunsurilor primite, TI-Romania a structurat pe nivele gradul de aplicare a legii, astfel:

·          neadaptarea regulamentelor de ordine interioara;

·          preluarea formala īn preambul a titlului legii;

·          adaptarea regulamentelor in continut prin adoptarea procedurilor interne pentru a raspunde cerintelor legii;

·          implementarea legii prin diseminarea prevederilor noului regulament pentru toti angajatii.

            c. Prin aceeasi cerere, TI-Romania a solicitat ministerelor sa comunice informatii privind armonizarea regulamentelor de organizare si functionare / ordine interioara cu prevederile Legii nr. 571/2004 pentru toate institutiile si autoritatile aflate īn subordinea ministerului. La aceasta solicitare au raspuns 13 din cele 15 ministere preselectate. Din analizarea raspunsurilor primite, s-a constatat cu regret ca īn Romānia legea se aplica - īn cel mai fericit caz - numai partial.

·        La nivelul administratiei locale

      Īn anul 2004, TI-Romania a efectuat o monitorizare a modului de implementare a prevederilor Legii nr. 571/2004 de catre 15 autoritati si institutii publice din judetul Brasov. Astfel, fiecarei institutii publice i-a fost adresata cāte o cerere de informatii de interes public īn baza Legii nr. 544/2001, prin care s-a solicitat o copie de pe Regulamentul de Ordine Interna  (ROI) pentru a vedea īn ce masura institutiile publice brasovene s-au conformat prevederilor legii si īncurajeaza deconspirarea  actelor de coruptie.

Concluziile analizei celor 15 documente primite - Regulamente de Ordine Interioara - sunt foarte simple: nici unul dintre acestea nu contine prevederi īn concordanta cu Legea nr. 571/2004. O singura institutie publica - Directia pentru Agricultura si Dezvoltare Rurala - face trimitere, īn preambulul ROI, la Legea nr. 571/2004, fara īnsa a detalia īn continut.

            Legea nr. 571/2004 vine sa īncurajeze functionarul public sau angajatul contractual dintr-o institutie publica sa sesizeze orice īncalcare a legii, protejāndu-l de represalii - sanctionarea sau destituirea.

            Regulamentele de ordine interna analizate prevad ca orice sesizare poate fi facuta sefului ierarhic sau comisiei de disciplina, orice alta varianta putānd fi considerata ca dauna adusa institutiei si sanctionata ca atare . 

            Functionarii publici ar trebui sa fie īncurajati de catre sefii lor ierarhici sa "deconspire īncalcarea legii", prin prevederi exprese ale ROI . Sunt aspecte ale īncalcarii legii care cu greu sau chiar nu pot fi sesizate decāt din interiorul institutiei.

            Faptul ca nu exista nici o institutie care sa-si fi adaptat ROI īn conformitate cu Legea nr. 571/2004 sugereaza urmatoarele constatari:

·                    Nepasare / necunoastere a legii pe bani publici, desi fiecare institutie are cel putin un jurist care sa vegheze la armonizarea legislativa;

·                    Complicitate la acte de coruptie. Aspectele care ar putea fi relevate īn cazul transparentizarii ar expune oprobriului public conducatorii institutiei .

            Oricare din cele doua motive, īmpreuna sau separat, nu fac decāt sa conserve coruptia generalizata, corect perceputa de cetateni.

            Īn urma rezultatelor acestei monitorizari, coroborate cu cele ale Transparency International realizata la nivelul administratiei centrale, putem concluziona ca exista un instrument foarte puternic de lupta īmpotriva coruptiei, dar acesta nu este folosit din motivele prezentate mai sus: ignoranta sau complicitate la acte de coruptie. Ambele variante au consecinte catastrofale pentru societatea romāneasca.

           

            IV.2.4. Perceptia si experienta cetatenilor din comunitatile locale cu privire la integritatea functionarilor publici locali

            Aspectele sesizate de persoanele intervievate cu privire la integritatea functionarilor publici sunt de urmatoarele tipuri:

· politicile de resurse umane īn administratie sunt inadecvate: nu sunt promovati functionarii publici de cariera;

· actioneaza īn serviciul primarilor si nu al cetatenilor (de pilda, aplica amenzi celor care sunt īn conflict cu primarii);

· practica diverse abuzuri sau "interventii" (de exemplu, accepta sa se taie brazii din cimitire pentru a face loc de veci pentru "persoane importante").

            Propunerile de ameliorare a problemelor de integritate a functionarilor publici se formuleaza prin raportare la cāteva tipuri de semnale de alarma:

· unii functionari publici se īmbogatesc nejustificat de mult īn serviciul public;

· functionarii publici nu se simt īn slujba cetatenilor, ci a superiorilor ierarhici; sunt lipsiti de initiativa;

· politica are un rol mult prea important īn administratia oraselor sau a municipiilor, atāt direct, de la nivel local, cāt si indirect, de la nivele superioare (judetean sau national);

- nici una dintre administratiile locale nu a adoptat / reglementat vreo procedura pentru declararea cadourilor primite de functionarii publici;

- nu exista nici o administratie publica īn care functionarii publici sa fi fost concediati ca urmare a unui control de incompatibilitate;

- respectarea sau publicarea declaratiilor de interese sunt mai dificil de evaluat dat fiind ca publicarea declaratiilor de interese nu este obligatorie. Pe de alta parte, conflictul de interese nu este definit īn mod explicit de catre legislatia romāneasca, aceasta utilizānd conceptul de "incompatibilitate", care acopera numai partial notiunea de "conflict de interese".

            Propuneri:

· Trebuie īmbunatatite procedurile de recrutare, selectare, promovare a personalului din administratie;

· Personalul administratiei ar trebui schimbat īn proportie de 70% la nivel de functionarilor publici.

            Dificultati:

· Cetatenii nu pot actiona decāt pāna la un punct: ei sunt limitati de īncalcarea legii chiar de catre administratie si de faptul ca cei implicati īn fapte de coruptie nu sunt trasi la raspundere si sanctionati.

· Ingerinta politicului īn administratie descurajeaza promovarea pe baza de merit si clientelizeaza administratia.

· Se pot gasi cu dificultate persoane care au suficienta credibilitate pentru a chestiona integritatea alesilor si functionarilor locali si care sunt disponibile si dornice sa se implice īntr-o astfel de activitate.


Document Info


Accesari: 7705
Apreciat:

Comenteaza documentul:

Nu esti inregistrat
Trebuie sa fii utilizator inregistrat pentru a putea comenta


Creaza cont nou

A fost util?

Daca documentul a fost util si crezi ca merita
sa adaugi un link catre el la tine in site

Copiaza codul
in pagina web a site-ului tau.

 


Copyright © Contact (SCRIGROUP Int. 2014 )