Provocarile aplicarii politicii comunitare de dezvoltare rurala in opt dintre noile state membre, precum si in Romania si Bulgaria

Acest capitol isi propune sa analizeze, pe de o parte, cadrul legal comunitar pentru alocarea fondurilor de dezvoltare rurala, iar, pe de alta parte, sa caracterizeze optiunile exercitate de noile state membre si de Romania si Bulgaria. Obiectul central al analizei il reprezinta perioada de post-aderare, care va fi insa raportata la experienta obtinuta in cadrul programului SAP ARD si va constitui baza pentru formularea unor consideratii cu privire la urmatoarea perspectiva financiara (2007-2013). in ceea ce priveste cadrul legal, discutia va porni de la limitele prevederilor pentru perioada 2000-2006 si va releva schimbarile care se vor manifesta dupa 2007. Mai precis, se vor avea in vedere trei dintre aspectele generatoare de dificultati in noile state membre cu privire la aplicarea politicii de dezvoltare rurala in perioada 2004-2006: deficientele structurale ale "meniului' masurilor de dezvoltare rurala, complexitatea arhitecturii bugetare si capacitatea de absorbtie a fondurilor europene. Pe baza acestor factori vor fi apoi judecate deciziile de repartizare a sumelor destinate sectorului rural in opt dintre statele care au devenit membre ale Uniunii Europene la 1 mai 2004 si vor fi judecate optiunile Romaniei si Bulgariei. Alegerile celor zece state vor fi abordate dintr-o perspectiva statistica, axata pe corelatii si regresii. in esenta, se vor evidentia, pe de o parte, factorii care au contribuit la aparitia unor diferente de alegere intre state, iar, pe de o parte, se vor avea in vedere factorii care au determinat un anumit tip de repartizare a fondurilor in interiorul fiecarui stat in parte.

Dezvoltari recente ale politicii

Analiza efectuata in Capitolul nr. 2 cu privire la continutul, aplicabilitatea si functiile masurilor de dezvoltare rurala releva o tendinta de crestere a numarului acestora, dublata de o diversificare sub aspectul functiilor indeplinite. Mai mult, extinderea catre est a UE aduce cu sine si introducerea unui set de masuri adaptate nevoilor specifice ale noilor state membre.

In prezent sunt in vigoare nu mai putin de 27 de tipuri de masuri de dezvoltare rurala (Council Regulation (EC) No 1257/1999, detaliat prin Commission Regulation (EC) No 817/2004), la care se adauga 4 masuri specifice noilor state membre[1]. Trebuie precizat ca Examinarea Intermediara a PAC (CAP Mid Term Review) din iulie 2002 a consacrat numai 26 de masuri, dar, reforma PAC din 2003 a mai adus doua schimbari: pe de o parte, a presupus adaugarea unei noi masuri eligibile pentru sprijin comunitar, respectiv sprijinirea fermierilor comunitari in sensul conformarii cu standardele comunitare (x), iar pe de alta parte a presupus extinderea sensului masurii agro-ambientale (f) pentru a cuprinde si bunastarea animalelor (Commission of the European Communities, 2004a). Desi initial sustinerea conformarii cu standardele comunitare era o masura aplicabila numai pe teritoriul noilor state membre, ea a fost adoptata incepand cu septembrie 2003 si de "vechii' membri ai UE. Politica de dezvoltare rurala este guvernata de principiul subsidiaritatii. in esenta, la nivel comunitar se stabileste meniul - ca tendinta, din ce in ce mai diversificat si mai bine adaptat - iar la nivelul statelor membre (sau chiar al regiunilor acestora) se fac alegerile. Succesul implementarii politicii de dezvoltare rurala in statele membre depinde prin urmare atat de oferta comunitara, cat si de cererea nationala. Sigur, partajarea responsabilitatilor intre palierul comunitar si cel national este necesara mai ales intr-un domeniu ca acela al dezvoltarii rurale, caracterizat prin lipsa de omogenitate teritoriala. De asemenea, flexibilitatea este o conditie necesara pentru ca extinderea UE sa nu se transforme intr-un esec. insa, pentru ca ea sa nu se intoarca impotriva propriilor sale obiective, trebuie dublata de o identificare si ierarhizare riguroasa a prioritatilor rurale in fiecare dintre tarile comunitare.

Noile state membre se confrunta cu o provocare sporita in acest sens, pornind din start cu dezavantajul unei experiente reduse in domeniul dezvoltarii rurale: aici existenta problemelor aparte ale acestui sector a fost constientizata de-abia in faza de pregatire a aderarii la UE. insa si modul actual de concepere a meniului rural le poate crea noilor veniti - dar nu numai lor - o serie de dificultati suplimentare in procesul de selectie. Dupa cum s-a vazut, oferta comunitara reuneste masuri care, prin continutul lor, indeplinesc functii diferite, fara a exista insa si o structurare formala care sa reflecte aceasta realitate. in mod normal, alegerea unei masuri ar trebui sa fie justificata numai prin corelatia dintre functia indeplinita si necesitatea interna obiectiva. Cu toate acestea, masurile din meniul rural pot fi diferentiate si pe baza altor criterii, necorelate cu aspectele de continut, care pot influenta optiunile nationale in egala masura.

De exemplu, pornind de la modalitatea si intensitatea interventiei comunitare, poate aparea tentanta separarea masurilor de dezvoltare rurala in functie de accesibilitatea lor. Un demers riguros in acest sens este insa foarte dificil, daca nu chiar imposibil, dat fiind ca trebuie avut in vedere un set complex de criterii de departajare, care presupun diferentieri de la un stat la altul in cadrul UE. Se pot totusi face unele observatii cu caracter general legate accesibilitatea masurilor, care se pot dovedi utile intr-o analiza ulterioara a alegerilor facute de noile state membre.

Acordarea sprijinului este conditionata de indeplinirea unor criterii de eligibilitate, cu un grad de complexitate diferit de la o masura la alta. Evident, cu cat criteriile care trebuie indeplinite pentru obtinerea sprijinului sunt mai numeroase si mai solicitante, cu atat masura respectiva este mai putin accesibila. in aceasta logica, din ansamblul masurilor de dezvoltare rurala se poate aprecia ca se detaseaza prin complexitatea ridicata a criteriilor de eligibilitate cele agro-ambientale - cu o functie mixta, deci - dar si cele care presupun investitii (indeosebi investitiile subordonate imbunatatirii procesarii si a marketingului produselor agricole) - indeplinind o functie sectoriala. Masurile specifice destinate noilor state membre sunt mai accesibile. Cel mai important element de dificultate il poate reprezenta intocmirea planului de afaceri pentru obtinerea sprijinului destinat fermelor de semi-subzistenta. Totusi, toate aceste aprecieri pot fi relativizate in conditiile in care statele membre "pot introduce criterii suplimentare sau mai restrictive pentru acordarea sprijinului comunitar pentru dezvoltare rurala' (Council Regulation (EC) No 1257/1999), cu conditia ca aceste criterii sa fie conforme cu obiectivele si cerintele reglementarii comunitare respective. Un alt element de apreciere a accesibilitatii masurilor de dezvoltare rurala, valoarea interventiei comunitare poate fi exprimata fie direct ca un procent (mai mic sau mai mare) din volumul cheltuielilor eligibile, fie ca o suma forfetara cuprinsa intre anumite limite, dar care la randul ei trebuie combinata intr-o anumita proportie cu ajutorul national[2]. Existenta unor valori maxime pentru acest al doilea tip de sprijin presupune ca statele membre sa intervina mai departe si sa stabileasca valoarea exacta a interventiei. Mai mult, pentru o serie de masuri de dezvoltare rurala (este cazul, de exemplu, al masurilor agro-ambientale) valoarea sprijinului comunitar este, de fapt, dublu determinata: el nu poate depasi un nivel specific determinat in functie de anumiti parametri[3], in limita plafonului stabilit prin reglementarile UE. Statele comunitare pot lesne obtine perspective diferite asupra atractivitatii relative a oricarei masuri de dezvoltare rurala. in asemenea conditii devine evident de ce ordonarea masurilor de dezvoltare rurala in functie de accesibilitatea lor este practic imposibil de realizat pe ansamblul teritoriului comunitar. In orice caz, este de asteptat ca statele membre sa considere mai tentante masurile care permit o contributie procentuala mai mare din partea UE, dar este mai greu de facut o apreciere cu privire la accesibilitatea masurilor de dezvoltare rurala judecand dupa valoarea sumei forfetare. in principiu, cu cat suma este mai mica, cu atat efortul bugetar national corespunzator ponderii nationale este mai redus, deci masura mai accesibila. Pe de alta oarte, o suma redusa este echivalenta si cu atragerea intr-o cantitate mai scazuta a fondumor comunitare. Lipsa unei corelatii a continutului masurilor de dezvoltare rurala cu aspectele administrative conexe, pe de o parte, si, dupa cum se va vedea, cu specificitatile programarii financiare (a se vedea Sub-capitolul nr. 4.2.) se poate traduce in dificultati de selectare din meniul rural resimtite de statele UE. De asemenea, daca se are in vedere si presiunea absorbtiei fondurilor comunitare (a se vedea Sub-capitolul nr. 4.3), ele pot ajunge la dilema stabilirii unui raport optim intre nevoile reale ale sectorului rural (care pot fi identificate corect sau nu!) si accesibilitatea diferitelor masuri.

Noua reglementare a Consiliului simplifica intr-o anumita masura aceasta dilema. Meniul rural este diversificat, dar, mai ales, este structurat. Politica de dezvoltare rurala se va sprijini pe patru axe prioritare, care grupeaza masurile pe baza functiilor decurgand din natura lor intrinseca:

axa prioritara nr. 1 cuprinde masurile care indeplinesc o functie sectoriala;

axa prioritara nr. 2 cuprinde masurile care indeplinesc o functie mixta (sectoriala si teritoriala);

axa prioritara nr. 3 cuprinde masurile care indeplinesc o functie teritoriala.

axa prioritara nr. 4 care are o acoperire orizontala, sustinand cele trei axe precedente.

Structura meniului rural reflecta o abordare integrata asupra dezvoltarii rurale, subordonata unor obiective precise. Alegerea din lista comuna ar trebui, deci 747e47h , sa fie mai simpla.

Sub aspectul continutului, noile masuri reprezinta in principiu o continuare, dar si o imbogatire a generatiei 2000-2006. De asemenea, ele aduc si o corelare sporita intre functiile masurilor de dezvoltare rurala si intensi'atea interventiei UE. Ea presupune o diferentiere a alocarii resurselor si a ratelor contiibutiei comunitare pe cele trei axe prioritare verticale ale politicii de dezvoltare rurala. Dintre ele se detaseaza a doua axa, dedicata mediului. Masurile din aceasta categorie, avand o esenta ambientala si forestiera, beneficiaza de o alocare minima garantata a resurselor comunitare (25%) mai mare decat masurile apartinand celorlalte doua prioritati (cate 10%). De asemenea, ratele co-finantarii comunitare sunt mai ridicate: 55% fata de 50% (respectiv 80% fata de 75% in regiunile de convergenta).

in ciuda simplificarii, dilema raportului optim nu va disparea noua perioada de programare financiara - nici nu este de asteptat ca ea sa fie complet eliminata: masurile nu pot fi complet uniformizate si nici statele membre nu trebuie sa fie lipsite de libertatea de alegere - chiar daca restransa de necesitatea justificarii optiunilor in documentele de programare. insa, este foarte important ca ea poate fi transferata de la o analiza fragmentara, asociata fiecarei masuri in parte, la o analiza integratoare, asociata categoriilor de functii pe care le pot indeplini masurile de dezvoltare rurala.

3.2. Arhitectura bugetara complexa: fragmentarea viziunii asupra sectorului rural

Evolutia sincopata a abordarii problematicii rurale in UE, redata in Capitolul nr. 2, a condus la un tablou bugetar complex al sectorului rural in UE (a se vedea Tabelul nr. 1). Desi va fi mult simplificat dupa 2007, Romania si Bulgaria urmand a beneficia de noua sa varianta, actualele documente de programare ale noilor state membre sunt constituite tot pe baza arhitecturii specifice perioadei 2000-2006. Analiza structurii prezente continua sa fie necesara atat pentru explicarea deciziilor de alocare a fondurilor rurale in cele opt state nou intrate in UE care vor servi drept referinta pentru construirea cazului Romaniei si al Bulgariei, cat si pentru evidentierea avantajelor sau a dezavantajelor, sub aspectul programarii rurale, ale accederii la UE cu 3 ani mai tarziu decat majoritatea tarilor central si est europene.

In prezent masurile de dezvoltare rurala sunt finantate prin ambele sectiuni ale FEOGA. Nu se poate vorbi despre utilizarea unor criterii pentru corelarea culoarelor de finantare cu functiile decurgand din natura intrinseca a masurilor de dezvoltare rurala. Masurile indeplinind o functie sectoriala, dar si ceie indeplinind o functie teritoriala, se pot gasi sub incidenta oricareia dintre sectiunile FEOGA. in principiu, incadrarea intr-o parte sau alta este facuta pornind de la functia de coeziune economica si sociala a acestora - un evident regres al PAC in raportul sau cu politica regionala! Dar nici aplicarea criteriului de coeziune nu conduce la o departajare certa: masurile insotitoare se aplica uniform pe intreg teritoriul UE, fiind sustinute numai de FEOGA-Garantare. Complicand tabloul, initiativa comunitara LEADER este finantata numai prin sectiunea Orientare, in vreme ce masurile specifice noilor state membre - formate aproape in exclusivitate³⁸ din regiuni eligibile in cadrul Obiectivului nr. 1 al politicii regionale -cad sub incidenta sectiunii Garantare. Toate aceste diferentieri sunt lipsite de o finalitate precisa. Rezultatul este o "politica' de dezvoltare rurala fara obiective clare si fara identitate. in lipsa unor repere specifice la care sa fie raportate rezultatele se naste intrebarea: cat de mare poate fi eficacitatea aplicarii masurilor de dezvoltare rurala?

Tabel nr. 3.1: Finantarea masurilor de dezvoltare rurala prin FEOGA

Sursa: tabel realizat de autor, pe baza legislatiei comunitare.

Legenda:

TOT 27 ansamblul masurilor de dezvoltare rurala (27 in total), aplicabile in prezent in toate statele membre ale UE

MI 4 masurile insotitoare (4 in total)

NSM 4 masurile de dezvoltare rurala specifice noilor state membre (4 in total) Desi initial sustinerea conformarii cu standardele comunitare a fost o masura specifica noilor state membre, incepand cu 2003 a devenit o masura aplicabila in intreaga UE. Ca urmare, totalul creste cu o unitate, ajungar la 27, in vreme ce masurile specifice noilor state membre scad cu o unitate ajungand la 4.

TOT REG intregul teritoriu comunitar (fara a se face diferentieri in functie de regiunile constituite pentru aplicarea politicii regionale comunitare)

OBV 1 regiunile acoperite de obiectivul nr. 1 al politicii regionale a UE

OBV 2 regiunile acoperite de obiectivul nr. 2 al politicii regionale a UE

G finantare prin FEOGA Garantare

O finantare prin FEOGA Orientare

Cele patru tipuri posibile de programare a masurilor de dezvoltare rurala sunt evidentiate cu culori diferite.

Mai mult, repartizarea diferentiata a masurilor de dezvoltare rurala pe sursele de finantare specifice trebuie reflectata si la nivelul programarii financiare pe care statele membre sunt datoare sa o faca in vederea accesarii resurselor comunitare. Ca urmare, pentru acelasi sector rural, ele sunt nevoite sa furnizeze nu mai putin de patru tipuri de documente distincte:

Planurile de dezvoltare rurala (Rural Development Programmes) sunt destinate acoperirii masurilor de dezvoltare rurala finantate prin FEOGA-Garantare. Ele pot fi realizate la nivel national sau la nivel regional. In acest al doilea caz, o tara va furniza mai multe planuri de dezvoltare rurala;

Documentele-cadru pentru sprijinul comunitar (Community Support Frameworks), transpuse in Programe operationale (Operational Programmes), sau Documentele unice de programare (Single Programming Documents) sunt destinate acoperirii masurilor de dezvoltare rurala finantate prin FEOGA-Orientare in regiunile Obiectiv nr. 1. Fiecare tara relizeaza un Document-cadru insotit de unul sau mai multe Programe operationale ori cate un Document unic de programare;

Documente unice de programare (Single Programming Documents), destinate acoperirii masurilor de dezvoltare rurala finantate prin FEOGA-Garantare in regiunile Obiectiv nr. 2 (este vorba despre masurile o, p si r, atat timp cat ele nu sunt sprijinite prin FEDER). Fiecare tara realizeaza cate un astfel de document;

Programele LEADER (Programmes under LEADER), implementate fie prin Programe operationale (Operational Programmes), fie prin granturi globale (global grants), destinate finantarii prin FEOGA-Orientare a masurilor specifice acestei initiative comunitare. O tara va putea prezenta mai multe Programe LEADER, acestea fiind realizate la nivelul geografic considerat cel mai adecvat.

Pentru noile state membre, prevederile privind programarea financiara sunt usor simplificate pentru perioada de tranzitie 2004-2006. Astfel, ele nu pot participa separat la programul LEADER, dar o serie de masuri de acest tip pot fi incluse in programarea aferenta regiunilor Obiectiv nr. 1. De asemenea, in conditiile in care aproape toate regiunile din noile state membre apartin Obictivului nr. 1, documentele de programare se reduc la Planurile de dezvoltare rurala si la Programele operationale sau Documentele unice de programare aferente acestor zone. Singurul caz particular il reprezinta Slovacia. Existenta regiunii Bratislava, supusa prevederilor conexe Obiectivului nr. 2, ii deschide Slovaciei accesul la masurile din categoria TOT 27 - MI 4, utilizand sectiunea Garantare. Prin urmare, tabelul financiar al Slovaciei prezentat in planul national de dezvoltare rurala contine o serie de masuri care nu se regasesc in planurile de dezvoltare rurala ale celorlalti noi membri. Aceste masuri distincte, aplicate la nivelul regiunii Bratislava, sunt a, c, g, i, k, p. insa nu toate masurile de dezvoltare rurala pentru care exista posibilitatea exercitarii unei optiuni intre FEOGA si FEDER au fost supuse finantarii prin FEOGA. De pilda, in cazul masurii o, Slovacia a ales finantarea prin FEDER.

Este intrucatva ironic faptul ca, in ciuda unei relative omogenitati teritoriale, - care nu permite practic manifestarea functiei de coeziune a masurilor de dezvoltare rurala -statele nou intrate in UE sunt nevoite sa intocmeasca totusi documente de programare distincte, desi in mod firesc acestea ar fi trebuit sa serveasca acelorasi obiective. Iar o astfel de stare de fapt se inregistreaza in conditiile in care noii membri au mult mai putina experienta in domeniul programarii si gestiunii rurale decat UE(15). in orice caz, fragmentarea surselor de finantare pe baza unor criterii mai degraba obscure are implicatii asupra accesului noilor state membre la unele masuri de dezvoltare rurala. Pentru ele, majoritatea masurilor de dezvoltare rurala care se aplica pe teritoriul "vechilor' membri - si anume TOT 27 - MI 4 - nu pot fi finantate prin FEOGA-Garantare, ci numai prin FEOGA-Orientare, iar de aici decurg o serie de consecinte.

Pe de o parte, din documentele de programare ale noilor state membre rezulta ca masurile de dezvoltare rurala finantate prin sectiunea Orientare beneficiaza de o cantitate mai redusa de fonduri decat cele finantate prin sectiunea Garantare, dar si de o rata mai mica a contributiei comunitare (a se vedea Tabelul nr. 4.2). Cel putin ultima observatie stabileste un raport invers intre noile state membre si cele din UE(15), pentru care masurile finantate prin sectiunea Orientare (adica in esenta masurile din zonele definite de politica regionala) se bucura de o participare comunitara mai importanta. Este evident ca sub acest aspect al accesibilitatii masurilor de dezvoltare rurala, noile state membre vor prefera acele masuri special destinate nevoilor lor specifice.

Tabel nr. 3.2: Situatie comparativa privind alocarea contributiei comunitare pentru masurile de dezvoltare rurala prin FEOGA-Garantare si FEOGA-Orientare in opt dintre noile state membre (2004-2006)

Sursa: valorile contributiilor comunitare prin cele doua sectiuni ale FEOGA sunt preluate din documentele de programare ale celor 8 noi state membre ale UE, iar raportul Garantare/Orientare si ponderile sunt calculate de autor pe baza acelorasi date.

Note:

sumele sunt exprimate in milioane euro (pentru unele state in preturi curente, pentru altele in preturile dintr-un an de referinta);

valorile aferente Slovaciei includ atat masurile de dezvoltare rurala finantate in regiunea Obiectiv nr. 2 (sectiunea Garantare), cat si masurile destinate pescuitului (sectiunea Orientare);

valorile corespunzatoare sectiunii FEOGA-Garantare nu contin si fondurile SAP ARD transferate in intervalul 2004-2006.

Pe de alta parte, exista diferente semnificative intre cele doua sectiuni ale FEOGA cu privire la aspectele de gestiune financiara. Astfel, sectiunea Orientare este supusa asa-numitei reguli "n+2'(Council Regulation (EC) No. 1260/1999), ceea ce inseamna ca UE va renunta automat la angajamentele financiare pe care si le-a asumat fata de un stat membru pentru un anumit an (n) al perioadei de programare, daca la sfarsitul celui de-al doilea an consecutiv, dupa anul de referinta, nu a efectuat plata catre statul respectiv sau nu a primit din partea acestuia o cerere de plata acceptabila. in schimb, pentru masurile de dezvoltare rurala sustinute de FEOGA-Garantare resursele financiare pot fi transferate de la un an la altul numai in limita a 3% din valoarea alocata titlului respectiv (Council Regulation (EC, Euratom) No. 1605/2002). Noua reglementare a Consiliului European aduce modificari substantiale sub aspectul arhitecturii bugetare a politicii de dezvoltare rurala. Potrivit acesteia, toate masurile de dezvoltare rurala vor fi finantate dintr-o singura sursa, si anume Fondul Agricol European pentru Dezvoltare Rurala, avand un singur instrument de programare si un singur set de reguli de gestionare. Noul regulament constituie solutia necesara pentru problema fragmentarii viziunii asupra sectorului rural si, in mod poate surprinzator, presupune o apropiere de mecanismele de gestiuue financiara ale SAP ARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development). Reunirea tuturor masurilor de dezvoltare rurala sub acoperirea aceleiasi surse de finantare (care presupune practic inglobarea componentei rurale a FEOGA-Garantare si a sectiunii Orientare intr-un fond comun) va elimina eventualele discriminari privind accesul la finantare pentru diferitele masuri si chiar pentru unele state (a se vedea limitele accesului noilor state membre la masurile din categoria TOT 27 - MI 4). Pe de alta parte, o asemenea schimbare va face mai acuta problema alegerii. Cu unele limite (alocarile minimale pe axe prioritare), statele membre vor avea deplina libertate de alegere a masurilor dintr-un meniu foarte bogat. intr-un astfel de context, capacitatea de stabilire si ierarhizare a prioritatilor rurale va fi cruciala.

Sub aspectul programarii financiare, propunerea Comisiei Europene vizeaza intocmirea de catre statele membre a unui singur tip de documente: cate un Plan strategic national (National Strategy Plan), care va contine prioritatile si obiectivele statelor membre in materie de dezvoltare rurala si care va fi implementat prin intermediul Programelor de dezvoltare rurala {Rural Development Programmes). in continuare, programele de dezvoltare rurala vor putea fi intocmite fie la nivel national, fie la nivel regional, dupa cum va fi considerat adecvat. Introducerea Planului strategic national va face posibila abordarea integrata, la nivelul fiecarui stat membru, a tuturor aspectelor vizand problemele de dezvoltare rurala.

In fine, cu privire la managementul financiar, Fondul Agricol European pentru Dezvoltare Rurala se va baza pe existenta angajamentelor diferentiate {differentiated appropriations) si va prelua de la sectiunea Orientare a FEOGA regula "n+2', cu efecte benefice asupra capacitatii de absorbtie a fondurilor comunitare.

3.3. Capacitatea de absorbtie a fondurilor comunitare: o problema controversata

Simpla angajare din partea Comisiei Europene a unor fonduri destinate dezvoltarii rurale sau includerea unor sume de bani de catre statele membre in diferite documente de programare nu constituie decat primii pasi - este adevarat, foarte importanti -necesari pentru transformarea sectorului rural. Un alt aspect foarte important este legat de capabilitatea efectiva a destinatarilor unor astfel de fonduri de a le cheltui. Problema utilizarii fondurilor comunitare pentru diverse obiective a devenit extrem de vizibila in perioada de pregatire a aderarii statelor din Europa centrala si de est la UE. Cu toata importanta crescanda pe care a cunoscut-o, nu exista o literatura prea bogata dedicata acestui subiect (Horvat, 2004). De asemenea, sunt foarte greu de gasit si informatiile cu privire la gradul de utilizare a fondurilor comunitare, mai ales in cadrul tarilor candidate. Or, astfel de date ar fi utile pentru aprecierea evolutiei viitoare a folosirii fondurilor europene. Horvat (2004) ofera o explicatie interesanta pentru lipsa de transparenta cu privire la capacitatea de absorbtie a banilor comunitari in statele candidate, bazata pe teoriei alegerii publice {public choice theory). Astfel, nici Comisia Europeana si nici guvernele statelor candidate nu aveau interesul de a face cunoscut alegatorilor faptul ca gruparea comunitara investeste banii publici in proiecte sub-optime. Practic singurele indicii legate de gradul de absorbtie a fondurilor europene se regasesc in rapoartele anuale ale Comisiei Europene pentru fiecare stat candidat. Dar nici aceste referiri nu sunt de natura cantitativa, pastrandu-si un caracter imprecis. Este adevarat, lipsa unor date exacte a permis aparitia unor speculatii in sensul existentei unor rate de absorbtie ingrijorator de scazute in tarile candidate, insa astfel de speculatii nu au putut fi nici confirmate, nici infirmate. in aceste conditii, observatiile si interpretarile legate de acest subiect vor fi mai degraba generale si vor urmari sa identifice potentialele probleme care s-ar putea ivi in procesul de implementare a politicii de dezvoltare rurala in noile state membre ale UE. Potrivit Netherlands Economic Institute (2002), capacitatea de absorbtie are trei dimensiuni:

macroeconomica - definita prin raportarea asistentei externe la PIB-ul statului receptor;

administrativa - definita prin abilitatea autoritatilor publice nationale de a gestiona intregul proces de intermediere a resurselor financiare de la sursa de finantare (UE) la beneficiarii finali (persoanele fizice si juridice eligibile din tarile membre);

financiara - definita prin posibilitatea statelor membre de a co-finanta programele de dezvoltare rurala care beneficiaza de sprijin comunitar.

In cazul primei dimensiuni, este clar ca depasirea unui nivel prag al indicatorului va face imposibila cheltuirea in totalitate a resurselor financiare externe. Pentru evitarea unei astfel de situatii, responsabilitatea principala le revine autoritatilor comunitare, care stabilesc, dupa criterii judicioase, nivelul alocarilor pentru fiecare stat membru, in cazul celorlalte doua dimensiuni, responsabilitatea principala pentru asigurarea unui grad ridicat de absorbtie a fondurilor comunitare le revine statelor membre. Latura administrativa a capacitatii de absorbtie comporta, de fapt, doua componente, ambele influentand gradul de utilizare a resurselor externe. Pe de o parte, se poate identifica o "oferta' de finantare, purtatorul acesteia fiind administratia publica, prin institutiile sale specializate. De cealalta parte se situeaza "cererea', ai carei purtatori sunt cei care propun proiecte de finantat. in cazul noilor state membre si al tarilor candidate, ambele componente se pot dovedi nevralgice. in toate statele central si est europene procesul de pregatire a aderarii la UE a coincis cu un mare efort de pregatire institutionala, care, in mare masura a presupus crearea de institutii noi sau, cel putin, preluarea de noi sarcini de catre institutiile existente. Sub acest aspect efectul "europenizarii' este puternic si, se poate spune, imediat. Mai mult, facand comparatia cu transformarile suferite de tarile sudice ale UE (Horvat, 2004) care au avut de gestionat Fondul de coeziune, adaptarea in statele intrate in UE in 2004 trebuie facuta intr-un timp mult mai scurt si cu costuri administrative unitare mai mari. Pentru imbunatatirea functionarii acestei componente, Comisia Europeana propune o asa-numita "regula de aur': pentru o capacitate administrativa de absorbtie cat mai ridicata, este necesar ca numarul institutiilor implicate in programarea si implementarea fondurilor comunitare sa fie cat mai mic. La randul ei, componenta "cererii' trebuie sa suporte si ea transformari. Lipsa unei culturi a managementului de proiect se poate dovedi un serios impediment in calea absorbtiei fondurilor comunitare, iar acesta trebuie combatut printr-o campanie de informare si pregatire a potentialilor beneficiari.

In fine, ultima dimensiune a capacitatii de absorbtie presupune corelarea resurselor bugetare nationale cu fondurile angajate de UE. in orice caz, ratele de co-finantare asumate de UE (a se vedea Sub-capitolul 3.1) vin in sprijinul noilor state membre.

3.4. Alocarea fondurilor de dezvoltare rurala in noile state membre pre- si post-aderare. Aspecte particulare pentru Romania si Bulgaria.

In continuarea analizei cadrului legislativ, vor fi considerate alegerile facute de cele opt noi state membre in perioada pre- si post-aderare, precum si de Romania si Bulgaria in cadrul programului SAPARE). Toate aceste aspecte vor fi apoi luate ca elemente de referinta pentru discutarea optiunilor de dezvoltare rurala in perioada 2007-2013. Repartizarea fondurilor de dezvoltare rurala in perioada 2004-2006 va fi analizata intr-o maniera agregata. Cu toate acestea, se vor face referiri si la repartizarea diferentiata in functie de sectiunea din cadrul FEOGA.

Se pot distinge doua modalitati majore de abordare a analizei optiunilor statelor membre. Prima urmareste sa explice de ce apar diferente intre tari in ceea ce priveste importanta atasata unei masuri individuale sau unui grup de masuri avand un set de caracteristici comune. A doua modalitate incearca sa gaseasca un raspuns la diferentele de alocare a fondurilor de dezvoltare rurala in interiorul fiecarei tari analizate. in vederea realizarii analizei propuse, sunt necesare unele precizari atat cu privire la agregarea masurilor de dezvoltare rurala, cat si la tipologia factorilor de influenta considerati. Astfel, masurile din perioada de pre-aderare, dar si cele din perioada 2004-2006, pentru noile state membre, sunt grupate respectand, in linii generale, sistemul de clasificare stabilit de Consiliul European pentru perspectiva financiara 2007-2013 (Council Regulation (EC) No 1698/1999). Pentru aceasta a fost necesara identificarea corespondentelor dintre masurile din cele trei generatii de meniuri comunitare si depasirea dificultatilor inerente[5] acestei operatiuni. Analiza va distinge intre masurile corespunzatoare celor patru axe prioritare (denumite, in ordine, "Competitivitate', "Mediu', "Diversificare' si "LEADER'), la care se adauga asistenta tehnica, dar va prespupune si doua amendamente fata de abordarea comunitara. Primul se refera la tratarea separata, dupa modelul asistentei tehnice, si a pregatirii vocationale, dat fiind ca documentele de pogramare releva un caracter mai degraba orizontal al acestei masuri si nu precizeaza repartizarea exacta sau cel putin orientativa a fondurilor pe domenii de pregatire. Al doilea amendament se refera la platile directe complementare. Desi incluse de autoritatile comunitare in axa prioritara nr. 1 ("Competitivitate'), ele vor fi tratate separat in lucrare, pe considerentul ca fondurile aferente nu vor mai fi practic utilizate in scopul dezvoltarii rurale, ci vor fi transferate pentru a servi obiectivelor specifice pilonului I al PAC.

Optiunile statelor analizate au fost, in mod firesc, supuse actiunii unor factori de influenta. Lucrarea va face distinctia intre factorii care reflecta nevoile obiective de finantare si cei care reflecta apetitul decidentilor catre masuri mai usor accesibile si, deci, catre o cheltuire mai facila a fondurilor comunitare. in acest context va fi abordata si dilema formulata in Subcapitolul 4.1. Prima categorie va cuprinde atat factori generali (care pot explica oricare dintre masurile analizate), cat si factori specifici (care pot explica masuri sau categorii de masuri determinate). in esenta, se va acorda prioritate variabilelor economice, dar nu vor fi excluse nici cele de alta natura. A doua categorie de factori, privind atractivitatea masurilor, se va limita la o perspectiva financiara, prin luarea in considerare a ratei contributiei UE in totalul contributiei publice, precum si a ratei contributiei private in totalul cheltuielilor eligibile. Vor fi evitate consideratiile cu privire la accesibilitatea administrativa a masurilor, data fiind dificultatea cuantificarii acesteia.

3.3.1. Analiza diferentelor dintre state cu privire optiunile de dezvoltare rurala pre- si post-aderare

Aceasta parte a lucrarii va descrie alocarea fondurilor publice si totale[6] pe principalele categorii de masuri de dezvoltare rurala, potrivit metodologiei de agregare explicate anterior, in scopul caracterizarii orientarii generale a resurselor catre spatiul rural. Vor fi vizate atat perioada de pre-aderare, cat si cea de dupa dobandirea calitatii de membru, pentru opt dintre NSM. Descrierea, dar si analiza ulterioara, nu vor depasi cadrul general, dat fiind ca marea varietate a meniurilor comunitare face foarte voluminoasa, si prin urmare dificila, o analiza detaliata pe masuri individuale. Descrierea va fi dublata de o parte analitica, in cadrul careia se vor oferi explicatii pentru diversitatea optiunilor facute de noii membri si de Romania si Bulgaria. in acest scop vor fi folosite corelatiile statistice si, acolo unde este posibil, regresiile multiple. Mai exact, vor fi identificati factorii semnificativi pentru explicarea diferitelor ponderi pe care tarile analizate le-au acordat axelor "Competitivitate', "Mediu' si "Diversificare' in ansamblul fondurilor publice de dezvoltare rurala.

Desi se va face apel si la metode statistice pentru reflectarea influentei diferitilor factori asupra deciziilor finale ale statelor, trebuie subliniate o serie dintre limitele inerente unei astfel de abordari. Astfel, va trebui tinut cont ca statele analizate reprezinta un grup departe de a fi omogen prin caracteristicile sale economice, sociale si geografice. De asemenea, meniurile puse la dispozitia acestor tari, atat inainte de aderare, cat si dupa, se caracterizeaza printr-o foarte mare diversitate. Masurile dintr-o anumita categorie, chiar daca sunt subsumate unui scop general comun, pot avea obiective specifice destul de puternic diferentiate si destinatari separati. Un exemplu in acest sens il pot constitui sprijinul destinat restructurarii fermelor de semi-subzistenta si cel destinat dezvoltarii infrastructurii rurale, ambele incluse in axa "Competitivitate'. Atat prin transformarea exploatatiilor putin rentabile in exploatatii comerciale, cat si prin imbunatatirea infrastructurii din spatiul rural se contribuie la cresterea performantelor economice din sectorul agricol, deci la sporirea competitivitatii acestuia. in schimb. beneficiarii celor doua masuri sunt complet diferiti: micii fermieri, pe de o parte, si diverse asociatii de agricultori ori autoritati publice, pe de alta parte. De asemenea. modalitatile concrete de a accesa si de a folosi fondurile (criteriile de eligibilitate. procedurile de urmat, conditiile de finantare) sunt Giametral opuse. Paleta larga de optiuni puse la dispozitia autoritatilor in vederea atingerii unui scop conduce de fapt la un numar foarte mare de factori de influenta. Avand in vedere ca exista aproximativ 10 masuri disponibile in meniu SAP ARD si peste 30 in meniul post-aderare si ca fiecare dintre aceste masuri este influentata atat de factori generali (precum nivelul de dezvoltare a tarii, exprimat prin PIB/loc), dar mai ales de factori specifici, atat economici, cat si extra-economici, se poate crea o imagine cu privire la diversitatea acestor variabile. In schimb, numarul statelor analizate este limitat la cel mult zece in perioada 2000-2004 si la cel mult opt dupa 2004. Raportand numarul de state la numarul de variabile care le influenteaza deciziile, se poate intelege dificultatea construirii unor modele viabile care sa explice tendintele generale. Avand in vedere acest lucru, vor fi determinate ecuatii de regresie numai acolo unde acest lucru este posibil. in rest, vor fi analizate separat corelatiile stabilite intre unele variabile si optiunile rezultate.

Programul SAP ARD a fost implementat in numai zece dintre statele candidate[7] si a constituit un sprijin financiar important in vederea dezvoltarii sectoarelor rurale ale viitorilor membri. Totodata, el a insemnat si un exercitiu de programare financiara, anticipand provocarile carora tarile beneficiare trebuiau sa le faca fata dupa aderarea la UE. in conditiile in care putine dintre cele zece tari au avut, la momentul lansarii programului, experienta in domeniul programarii rurale, deciziile lor initiale au fost puternic influentate de recomandarile venind din partea Comisiei Europene (Ramniceanu si Ackrill, 2005). De altfel, aceasta este si explicatia principala pentru care, dupa cum se poate vedea din Graficul nr. 3.1., exista putine diferente intre tari in ceea ce priveste alegerile facute, in ciuda diversitatii economice a acestora.

Grafic nr 3.1. Structura fondurilor de dezvoltare rurala in statele candidate (ponderea in cheltuielile publice eligibile, 2000-2006)

Sursa: Planurile nationale SAP ARD si calcule proprii.

Intr-adevar, graficul de mai sus releva o preferinta neta a tuturor celor zece state catre masurile corespunzatoare axei prioritare "Competitivitate'. Ponderea acesteia variaza intre 63% (Letonia) si 85% (Slovenia) din totalul cheltuielilor publice eligibile (atat comunitare, cat si nationale). Pe al doilea loc se situeaza, potrivit preferintelor exprimate de statele candidate, axa prioritara "Diversificare', cu ponderi variind intre 8% (Lituania) si 27% (Cehia). in schimb, masurile legate de protejarea mediului detin o importanta foarte scazuta in majoritatea tarilor. Cel mai mare procent le este alocat de catre Letonia (8%), iar cel mai mic de catre Slovenia (0%). Aceasta stare de fapt reflecta pe de o parte prudenta exprimata de Comisia Europeana, iar pe de alta parte este determinata de existenta, in unele state (de exemplu Slovenia), a unor fonduri distincte - altele decat SAP ARD - care vizeaza incurajarea dezvoltarii sectorului rural in armonie cu mediul inconjurator.

Spre deosebire de planurile SAP ARD, documentele de programare rurala post-aderare releva o mult mai mare diversitate in ceea ce priveste optiunile exercitate de NSM8. Astfel, axei prioritara nr.l i se atribuie o importanta mult mai scazuta, ponderea sa variind in totalul cheltuielilor publice eligibile intre 23% (Slovenia) si 53% (Polonia). Si "Diversificarea' se confrunta cu o reducere drastica a procentului de fonduri alocate, ea nedepasind 6% din ansamblul fondurilor luate in considerare. Dintre toate NSM, Cehia se distanteaza cel mai mult de alegerile facute in cadrul programului SAP ARD, in conditiile in care dupa aderare ea a renuntat sa mai aloce fonduri pentru aceasta axa prioritara.

Grafic nr. 3.2. Structura fondurilor de dezvoltare rurala in NSM(8) (ponderea in cheltuielile publice eligibile, 2004-2006)

Sursa: Planurile nationale de dezvoltare rurala, Programele operationale, Documentele unice de programare si calcule proprii.

Reducerile observate la nivelul axelor prioritare nr. 1 si 3 sunt compensate de o crestere spectaculoasa a ponderii fondurilor destinate "Mediului', in conditiile in care statele analizate sunt eliberate de sub constrangerile recomandarilor comunitare. Cehia se remarca intre NSM8, cu un procent de 72%, in timp ce Polonia se situeaza la polul opus, dirijand numai 27% din fondurile publice catre aceasta destinatie. Potrivit clasificarii stabilite mai sus, platile complementare directe sunt tratate in mod separat. Se poate vedea din graficul de mai sus ca si in privinta "modularii inverse' alegerile NSM8 au fost puternic diferentiate. Doua tari (Cehia si Ungaria) au ales sa nu reorienteze banii de dezvoltare rurala catre pilonul I, in vreme ce restul au recurs, in grade diferite, la aceasta posibilitate.

Daca graficul de mai sus reflecta imaginea de ansamblu a alegerilor rurale post-aderare, ar trebui remarcat totusi ca, pentru fiecare dintre statele analizate, exista puternice diferente in ceea ce priveste structura alocarii fondurilor intre cele doua canale de finantare: FEOGA-Garantare si FEOGA-Orientare. Ca tendinta generala, prin Programele nationale de dezvoltare rurala au fost finantate prioritar masurile apartinand axei nr. 2, in vreme ce prin Programele operationale ori prin Documentele unice de programare resursele au fost orientate cu precadere inspre Axele 1 si 3 (Ramniceanu si Ackrill, 2005). Aceasta constatare reflecta, de fapt, capacitatea diferita a celor doua canale de finantare de a promova diferitele tipuri de masuri care compun meniul rural de dupa aderare. in afara modului (relativ arbitrar) in care au fost structurate cele doua sub-seturi de masuri de catre decidentii comunitari, nu se poate oferi o explicatie plauzibila economic si demonstrabila statistic pentru complementaritatea existenta intre cele doua sectiuni ale FEOGA in ceea ce priveste sustinerea politicii de dezvoltare rurala. Ca urmare, analiza care urmeaza pentru a releva factorii care explica diferentele dintre tari nu va avea in vedere decat imaginea rezultata prin asamblarea celor doua canale de finantare a dezvoltarii rurale.

Dupa cum s-a precizat anterior, aceasta analiza presupune, pe de o parte, calcularea unor corelatii intre ponderile aferente principalelor categorii de masuri si o serie de indicatori economici, iar, pe de alta parte, determinarea unor regresii care sa reflecte tiparul optiunilor exercitate de noii membri.

Tabelul nr. 3.3. reda coeficientii corelatiilor stabilite intre ponderea celor trei axe prioritare si a platilor complementare directe in ansamblul fondurilor publice, pe de o parte, si sase indicatori relevanti. El nu contine si rezultatele, nesemnificative statistic, calculate pentru alte variabile economice. Cu toate acestea, in masura in care este necesar, se va face referire in lucrare si la acestea din urma.

Tabel nr. 3.3.: Corelatiile dintre principalele categorii de masuri de dezvoltare rurala pre- si post-aderare (% in fondurile publice) si indicatori economici selectati

	Pre-aderare			Post-aderare
	Axa1	Axa2	Axa3	Axai	Axa2	Axa3	PCD
PIB/loc (EUR/loc)
Productia agricola (% in PIB)
Dimens. medie a fermei (ha)	n.a.	n.a.	n.a.
Pop. in agric. (% in total)
Suprafata impadurita (% in suprafata tarii)
Produse ecologice (% suprafetei cultivate cu produse ecologice in suprafata agricola utilizata)
Experienta SAP ARD (fonduri contractate/fonduri angajate)	n.a.	n.a.	Sursa: documentele de programare ale statelor analizate, Eurostat, FAO, Commission of the European Communities (2004d) si calcule proprii. Note: (1) Pentru variabilele economice au fost luati ca referinta anii anteriori redactarii documentelor de programare, respectiv 1999 pentru SAP ARD si 2003 pentru masurile post-aderare. In cazul experientei SAP ARD, s-au avut in vedere datele pentru perioada 2000-2003. (2) Corelatiile pre-aderare au fost calculate pentru zece state, in vreme ce acelea pentru post-aderare au fost calculate pentru opt. (3) Semnificatia statistica a valorilor din tabel este marcata dupa cum urmeaza: (i) caractere ingrosate pentru pragul de 0,01; (ii) caractere ingrosate si italice pentru pragul de 0,05; (iii) caractere italice pentru pragul de 0,1. Din calculele efectuate, se poate remarca o diferenta clara intre perioada de pre-aderare si cea de post-aderare. Repartizarea fondurilor SAPARD pe categorii de masuri nu poate fi pusa in legatura decat cu foarte putine dintre variabilele avute in vedere, fapt care confirma limitarea administrativa a alegerilor statelor candidate. in schimb, dupa aderare, cea mai mare parte a optiunilor poate fi corelata cu indicatori economici specifici celor opt membri analizati. Din tabelul de mai sus se poate observa ca nivelul de dezvoltare a tarilor se afla intr-o legatura semnificativa statistic cu ponderea fiecareia dintre cele trei axe in totalul fondurilor publice alocate. Semnul corelatiilor confirma o logica economica simpla: statele relativ mai dezvoltate sunt dispuse sa aloce fonduri mai importante sustinerii mediului inconjurator, in vreme ce statele mai putin dezvoltate continua sa investeasca prioritar in cresterea competitivitatii si a diversificarii activitatilor din mediul rural. Aceasta idee este, de asemenea, sustinuta si prin luarea in considerare a nivelului de dezvoltare sectoriala, exprimat prin ponderea agriculturii in productia nationala totala. Mai departe, suprafata medie a unei exploatatii agricole este corelata pozitiv cu ponderea alocata Axei 2 si negativ cu ponderile alocate celorlalte tipuri de masuri. Acest lucru vine in continuarea analizei anterioare si reflecta faptul ca slaba eficienta din sectorul agricol - asociata cu dimensiuni prea mici ale fermelor - este combatuta prin masuri specifice in cadrul programelor de dezvoltare rurala (corespunzatoare Axelor 1 si 3, precum si prin suplimentarea platilor directe). Ponderea populatiei agricole in totalul populatiei agricole la nivel national constituie un alt factor care poate infleunta alegerile nationale. Ca si variabilele precedente, si aceasta poate fi pusa in legatura cu nivelul de dezvoltare economica generala si sectoriala. Mai precis, o pondere mare a populatiei agricole reflecta probabil un nivel de dezvoltare relativ scazut, context in care sectorul agricol joaca un rol de supapa pentru o parte a populatiei. Un astfel de rationament este sustinut de altfel si de alegerile facute de cele opt noi state membre: s-au putut stabili corelatii pozitive si, cu o exceptie, semnificative statistic cu Axele 1 si 3 si cu platile complementare directe, si o corelatie negativa cu Axa 2. Ponderea suprafetei impadurite releva insa o abordare diferita a alocarii fondurilor rurale. Se poate observa din tabelul de mai sus ca statele cu o pondere mai mare a padurilor au alocat procente mai mici Competitivitatii, in schimb au avut tendinta de a rezerva o parte mai mare a fondurilor pentru celelalte doua Axe prioritare. Spre deosebire de variabilele anterioare, se poate vedea ca Axele Isi 3 nu mai sunt tratate similar. Acest lucru se poate explica prin faptul ca Diversificarea (prin turism rural, de pilda) ar putea fi mai usor promovata atunci cand in care conditiile naturale ofera un cadru propice. Un alt factor care apare ca fiind puternic corelat cu alegerile post-aderare ale noilor state membre il reprezinta ponderea suprafetei cultivate cu produse ecologice in totalul suprafetei agricole utilizate. Se poate remarca tendinta ca statele cu o agricultura biologica mai dezvoltata sa continue sa promoveze aceasta ramura prin masuri specifice (cele apartinand Axei 2). in fine, experienta SAP ARD este ultimul factor a carui importanta in alegerile noilor membri este verificata. Experienta dobandita in perioada de pre-aderare este masurata ca raport dintre fondurile contractate de Agentiile SAPARD din noile state membre in pragul aderarii la UE si fondurile alocate de Comisia Europeana[8]. Se poate vedea din calculele efectuate ca acest factor nu a avut o contributie semnificativa statistic asupra alegerilor de dupa aderarea la UE. Singura exceptie notabila poate fi evidentiata in cazul Axei 2. Dincolo de aceste corelatii simple, analiza reflectand diferentele de programare dintre tari poate fi rafinata prin determinarea unor ecuatii de regresie liniara. Calculul se va limita la alegerile corespunzatoare perioadei 2004-2006, tocmai datorita slabelor corelatii obtinute intre diversele variabile economice si ponderile celor trei axe in cadrul alocarii fondurilor SAPARD. De asemenea, datorita particularitatilor sale, Slovenia nu va fi luata in considerare in elaborarea ecuatiilor de regresie. in plus, calculele vor viza numai cele trei axe prioritare verticale, prima excluzand platile complementare directe. Avand in vedere toate aceste limitari, se pot determina urmatoarele regresii pentru fiecare dintre cele trei axe. Pentru axa 1: PBLAX1[9] = 47,4012 - 0,0018*Pib_loc - 0,2317*Dim_med + 0,3669*Fm_sau + 0,02521 *Prod_ha unde: PBLAX1 - reprezinta ponderea Axei 1 (fara plati complementare directe) in totalul fondurilor publice Pibloc - reprezinta PIB/locuitor Dim_med - reprezinta dimensiunea medie a unei exploatatii agricole Fm_sau - reprezinta ponderea suprafetei exploatate de fermelor mici (sub 5 hectare) in totalul suprafetei agricole utilizate Prodjia - reprezinta productia agricola pe hectar Pentru axa 2: PBLAX2[10] = 20.4747 + 0.0009* Pibjoc + 1.4697*Ecol + 0.3904*Dim_med unde: PBLAX2 - reprezinta ponderea Axei 2 in totalul fondurilor publice Pibjoc - reprezinta PIB/locuitor Ecol - reprezinta ponderea suprafetei cultivate cu produse ecologice in totalul suprafetei agricole utilizate Dim_med - reprezinta dimensiunea medie a unei exploatatii agricole Pentru axa 3: PBLAX3[11] = -2.5814 - 0.0001 *Pib_loc + 1.9124* Prod_agri + 0.1229*Pad - 0.0224*Dim_med unde: PBLAX3 - reprezinta ponderea Axei 3 in totalul fondurilor publice Pibjoc - reprezinta PIB/locuitor Prod_agri - reprezinta ponderea sectorului agricol in PIB Pad - reprezinta ponderea suprafetei impadurite in suprafata nationala Dimjmed - reprezinta dimensiunea medie a unei exploatatii agricole Din calculele de mai sus, se poate vedea ca ponderile alocate de cele sapte state considerate axei Competitivitatii depind invers proportional de nivelul de dezvoltare a tarii (exprimat ca PIB/locuitor) si de dimensiunea medie a exploatatiei agricole, in conformitate cu rationamentul economic expus mai sus. Totodata, ele se afla intr-o relatie de proportionalitate directa cu ponderea fermelor mici si cu productia agricola pe hectar. Prima dintre corelatii sugereaza ca eficienta scauzuta a sectorului agricol, reflectata in existenta unor ferme subdimensionate, este combatuta prin orientarea sporita a unor fondurilor de dezvoltare rurala catre axa Competitivitatii. A doua corelatie releva un "semn gresit', in sensul ca ar fi fost de asteptat ca statele cu o competitivitate agricola scazuta sa fi investit mai mult in sporirea acesteia prin masurile dedicate din meniul de dezvoltare rurala. In cee ca priveste axa Mediului, aceasta reflecta alegeri care se afla in relatie de directa proportionalitate cu nivelul de dezvoltare economica a tarii, cu ponderea suptafetei cultivate cu produse ecologice, precum si cu dimensiunea medie a fermei. Desi nu este foarte puternic (R2 ajustat este de numai 0,60), modelul reflecta totusi intr-o proportie acceptabila si in maniera asteptata influenta unor variabile economice asupra alegerilor noilor state membre. In fine, alegerile corespunzatoare axei Diversificarii pot fi descrise intr-o maniera corespunzatoare prin patru variabile independente, respectiv nivelul de dezvoltare economica, nivelul de dezvoltare a sectorului agricol, ponderea suprafetei impadurite si dimensiunea medie a exploatatiei agricole. Dintre toate acestea, numai ponderea productiei agricole in PIB prezinta un "semn gresit', celelalte variabile inscriindu-se in rationamentul deja conturat la comentarea tabelului de corelatii statistice. Admitand ca repartizarea fondurilor de dezvoltare rurala de catre noile state membre a fost facuta in contextul unui nivel crescut de libertate de alegere si ca reflecta in buna masura diferentele obiective dintre tari, perioada 2007-2013 va aduce un set de constrangeri. Potrivit articolului 17 din Regulamentul Consiliului 1698/2005, statele membre vor trebui sa aloce minim 10% din contributia comunitara totala pentru Axele 1 si 3 (Axa 1 incluzand si platile complementare directe), minim 25% pentru Axa 2 si minim 5% pentru Axa 4 (LEADER). Totusi, noile state membre beneficiaza de un element de flexibilitate in ceea ce priveste pragul pentru cea de-a patra axa, in sensul ca pot opta pentru o crestere progresiva a acesteia de-a lungul perioadei de programare, cu conditia ca, in medie, aceasta contributie sa nu scada sub 2,5%. Luand in considerare acest lucru, se poate vedea ca Axa 3 este subdimensionata in primele documente de programare de dupa aderare, ceea ce inseamna ca pentru perioada 2007-2013 este de asteptat o reorientare relativ semnificativa a fondurilor. Avand in vedere rezultatul analizei statistice, o astfel de repartizare dirijata a cheltuielilor nu este in mod necesar in beneficiul noilor membri. Pe de o parte, unele state cu un nivel de dezvoltare relativ ridicat (precum Cehia) vor fi nevoite sa reduca semnificativ nivelul cheltuielilor legate de Mediu pentru a finanta si Diversificarea activitatilor in mediul rural - un aspect care nu a prezentat nici un interes in perioada 2004-2006. Pe de alta parte, state cu un nivel de dezvoltare relativ scazut (precum Polonia) vor trebui sa reduca nivelul fondurilor alocate Competitivitatii, pentru a finanta in mai mare masura si celelalte axe, desi acest lucru nu este justificabil prin variabilele economice considerate. in replica la un astfel de rationament, s-ar putea sustine totusi ca noua orientare a legislatiei europene in domeniul dezvoltarii rurale depaseste cadrul strict al analizei economice si, in acest context, aspecte conexe precum protejarea mediului si promovarea societatii rurale capata valori sporite in procesul de luare a deciziilor. De altfel, in aceasta abordare mai larga rezida insasi esenta modelului agricol european. Modele obtinute pentru alocarea fondurilor de dezvoltare rurala vor fi extinse[12], mai departe, asupra Romaniei si a Bulgariei, pentru a se putea contura astfel o imagine asupra potentialelor alegeri ale acestor tari. Evident, in aceasta etapa nu se tine seama de constrangerile care exista la nivel comunitar pentru alocarea fondurilor de dezvoltare rurala in perioada 2007-2013 (respectiv ponderile minime alocabile fiecarei axe prioritare). Aplicand deci modelul asupra celor doua state care se asteapta sa devina membre ale Uniunii Europene in 2007, se obtin urmatoarele ponderi orientative pentru fiecare dintre cele trei axe prioritare verticale: Axa 1: Romania 66,2%, iar Bulgaria 56,1% Axa 2: Romania 28,1%, iar Bulgaria 28,2% Axa 3: Romania 21,3 %, iar Bulgaria 17,14%. Din estimarile de mai sus se poate observa ca in ambele cazuri ponderile sunt supraevaluate, suma lor depasind usor pragul de 100% (cu 15,6, respectiv 1,4 puncte procentuale). De asemenea, trebuie tinut cont de faptul ca la aceste trei componente vor mai trebui adaugate platile complementare directe, programul LEADER si asistenta tehnica. in orice caz, cea mai mare variatie este inregistrata in cazul Romaniei, explicatia putand fi data de caracterul particular al sectorului agricol si rural al acestei tari in raport cu cei sapte noi membri care au stat la baza elaborarii modelului. La aceasta se pot adauga si toate aspectele decurgand din imperfectiunile inerente oricarui model si din disponibilitatea datelor statistice. Recunoscand asadar caracterul pur orientativ al acestor calcule pentru Romania si Bulgaria, se poate totusi anticipa o orientare prioritara catre prima axa, deci catre stimularea competitivitatii sectorului agricol. Pe baza aceluiasi rationament, ar fi de asteptat ca tarile aderante sa aloce ponderi mai mici, dar apropiate intre ele, pentru Mediu si Diversificare. Mai mult, aceasta repartizare prezumtiva nu contravine constrangerii formulate in noua reglementare comunitara, constand in respectarea procentelor minime de alocare pentru fiecare axa. in conditiile in care informatiile cu privire la viitorul program de dezvoltare rurala al Bulgariei sunt mai greu de obtinut, se vor face consideratii mai departe numai cu privire la viitoarea arhitectura a acestui document pentru Romania. Potrivit celor mai recente date din partea Ministerului Agriculturii, Padurilor si Dezvoltarii Rurale, Romania ar urma sa aloce aproximativ 50% din totalul fondurilor comunitare pentru Competitivitate (incluzand aici si platile complementare directe), 25% pentru Mediu, 22,5% pentru Diversificare si 2,5% pentru LEADER. Evident, aceasta aproximare nu ia in calcul si ponderea asistentei tehnice, ceea ce inseamna ca rezultatul final va cunoaste unele ajustari. in orice caz, este relevanta directia generala, care apare ca fiind destul de apropiata de estimarile statistice de mai sus. Se poate chiar afirma ca o asemenea distributie a fondurilor in cazul Romaniei reflecta cea mai buna dintre alegerile posibile: masurilor cel mai dificil de implementat in Romania (din cauza lipsei de experienta), dar si cel mai putin justificate obiectiv (prin luarea in calcul a diferitelor variabile economice) li se vor atasa, probabil, procentele minime obligatorii prevazute in actuala reglementare comunitara privind dezvoltarea rurala. 3.3.2. Analiza repartizarii nationale a fondurilor de dezvoltare rurala pre- si post-aderare Dincolo de necesitatea obiectiva, care este reflectata, dupa cum s-a vazut mai sus, in alegerile diferite ale statelor in ceea ce priveste masurile de dezvoltare rurala de implementat, se poate analiza separat cea de-a doua componenta a dilemei relevate in Subcapitolul 4.1., si anume accesibilitatea masurilor. Avand in vedere dificultatile decurgand din descrierea si comparatia din punct de vedere administrativ a elementelor din meniul rural comunitar, analiza se va limita la o abordare din perspectiva accesibilitatii financiare. Aceasta va fi judecata prin prisma nivelului contributiei publice din partea UE si din cea a nivelului contributiei private. Astfel, masura va fi judecata cu atat mai accesibila cu cat ponderea contributiei comunitare este mai mare si cea a contributiei private este mai mica. Evident, cu cat accesibilitatea financiara a unei masuri este mai mare, cresc sansele unei absorbtii sporite a fondurilor de dezvoltare rurala. Limitele stabilite prin legislatia comunitara in ceea ce priveste ambele tipuri de contributii concurand la judecarea accesibilitatii masurilor nu permit practic aparitia unor diferente, din acest punct de vedere, de la o tara la alta. De aceea, analiza acestui aspect nu devine relevanta decat in interiorul fiecarui stat in parte, in continuare, lucrarea se va concentra asupra celor opt noi membri, precum si asupra Bulgariei si Romaniei, pentru a vedea in ce masura aceste tari au dirijat fondurile specifice catre masuri care prezinta un grad sporit de atractivitate financiara. Daca se are in vedere programul SAPARD, trebuie precizat in primul rand ca valoarea contributiei comunitare nu reprezinta un element de diferentiere intre masurile din meniu. Cu foarte putine exceptii, valoarea ei este constanta si se ridica la 75%. Mai departe, se poate observa insa ca valoarea contributiei private este diferita de la o masura la alta. De pilda, investitiile in exploatatiile agricole necesita un efort financiar din partea beneficiarului final de cel putin 50% din cheltuielile eligibile ale proiectului, in vreme ce investitiile in infrastructura rurala sunt lipsite, in general, de o astfel de obligativitate. Evident, o asemenea diferentiere poate aparea ca atractiva pentru statele care au efectuat programarea rurala, putand aparea tendinta de a dirija mai multe resurse catre masurile care presupun un efort financiar cat mai mic. O asemenea ipoteza va fi verificata pe baza datelor prezentate sintetic in Anexele 4.4. a-j. Se poate vedea de aici ca ponderea masurilor pentru care contributia privata depaseste 50% variaza intre 40% si 92% din cheltuielile publice si intre 56% si 93% din cheltuielile totale ale fiecarei tari. Cu toate ca variatia de la o tara la alta este mare, nu se poate stabili o corelatie semnificativa statistic intre procentul contributiei private si ponderea atasata in final fiecarei masuri. in orice caz, in ansamblu, masurile care presupun o contributie privata de cel putin 50% se ridica la 62% din valoarea cheltuielilor publice si la 75% din valoarea cheltuielilor totale ale celor zece state candidate. Aceasta observatie constituie un argument in plus pentru a sustine ca accesibilitatea financiara a masurilor nu a constituit in mod necesar un factor decisiv in alocarea resurselor pentru dezvoltare rurala in interiorul fiecarei tari. Dintre toate cele zece state, Romania se detaseaza net prin alocarea scazuta de fonduri catre masurile cu un efort privat mare. intr-o buna masura acest lucru se datoreaza ponderii importante (aproape 30%) pe care dezvoltarea infrastructurii rurale a ocupat-o in logica alocarii fondurilor publice in cadrul programului SAP ARD. Desi este greu de negat necesitatea finantarii unui astfel de obiectiv in Romania, acelasi lucru se poate spune insa si despre investitiile in ferme ori despre procesarea si comercializarea produselor agricole (detinand impreuna cam acelasi procent ca si infrastructura rurala). in acest context, se poate presupune ca, dintre toate statele candidate, Romania a manifestat cea mai puternica inclinatie de a lua in considerare accesibilitatea financiara ca element component al dilemei de programare rurala. Din pacate, o astfel de abordare nu s-a dovedit benefica nici in ceea ce priveste solutionarea problemelor obiective din mediul rural si nici in ceea ce priveste absorbtia fondurilor SAP ARD. O privire asupra consumarii banilor de dezvoltare rurala in intervalul 2000-2003 (2000-2004 pentru Romania si Bulgaria) sustine o astfel de perspectiva negativa (a se vedea Tabelul 3.4). Tabel nr. 3.4.: Gradul de absorbtie* a fondurilor SAPARD la finele anului 2003 (total, pe axe si pe masuri) BG** cz EE HU LV PL RO** SK SI Investitii in ferme Procesare/marketing Calitatea produselor Grupuri de producatori imbunatatiri funciare Infrastructura rurala Resurse de apa impadurire (1) Axa 1 Masuri agro-ambientale impadurire (2) Axa 2 n.a. Diversificare Renovarea satelor Axa 3 Pregatire vocationala Asistenta tehnica Total Sursa: Commission of the European Communities (2004d) Note: * - este calculat ca raport intre fondurile contractate de Agentiile SAPARD nationale si fondurile angajate de Comisia Europeana; ** - la finele anului 2004. Dintre toate cele zece state, Romania s-a confruntat cu cele mai acute probleme privind absorbtia fondurilor comunitare de dezvoltare rurala (cu un nivel de contractare de numai 57% din fondurile angajate de Comisia Europeana pentru intervalul 2000-2004), in conditiile in care nici unul dintre celelalte state nu s-a situat sub 100%. Se poate deci deduce ca rezolvarea dilemei programarii rurale nu este suficienta pentru a asigura succesul implementarii programului corespondent. Accesibilitatea financiara si administrativa a masurilor trebuie inclusa intr-o gama mai larga de factori care, chiar daca sunt generali, concura la consumarea (eventual eficienta) a resurselor financiare aflate la dispozitia fiecarei tari. in acest context trebuie avute in vedere cadrul institutional national - cuprinzand atat Agentia SAPARD56, cat si institutiile financiare (de ex. bancile) implicate in circuitul financiar al proiectelor de dezvoltare rurala -precum si toate aspectele care tin de informarea, puterea financiara si capacitatea de initiativa a beneficiarilor finali. Prin urmare, nu este de mirare ca, in ciuda unei aparente orientari a Romaniei catre masurile mai accesibile financiar, implementarea programului a fost insotita de cea mai mica rata de absorbtie din intregul grup de state din Europa centrala si de est. Mai mult, rezolvarea dilemei rurale in Romania prin favorizarea accesibilitatii masurilor nu numai ca nu a rezolvat problema consumarii fondurilor, dar a si atras critici cu privire la modul in care banii pusi la dispozitia Romaniei de catre UE au reusit sa contribuie la dezvoltarea agriculturii si a sectorului rural in tara. Astfel, dupa cum se poate vedea si din Tabelul 4.4, singura masura care a fost insotita pana nu demult de un consum crescut al fondurilor alocate a fost tocmai dezvoltarea infrastructurii rurale. Dupa cum s-a precizat si anterior, beneficiarii principali ai acestei masuri sunt diferite entitati publice, ceea ce inseamna ca programul nu a reusit sa ajunga exact in randul fermierilor si a celorlalti actori din mediul rural -carora le era, de fapt, adresat. Este adevarat, evolutiile recente in ceea ce priveste utilizarea fondurilor SAPARD releva o crestere destul de importanta a ratei de absorbtie. Transferand analiza asupra fondurilor de dupa aderare, in cazul celor opt state central si est europene, gasirea unui raspuns in ceea ce priveste modul de rezolvare a dilemei de programare rurala devine mai complicata, in conditiile in care de fapt si cadrul decizional este mult mai complex. Astfel, o prima imagine a repartizarii fondurilor pe cele doua sectiuni ale FEOGA este destul de relevanta. Dupa cum s-a vazut si in Tabelul 4.4, raportul dintre resursele alocate pe cele doua sectiuni releva un avantaj net in favoarea Garantarii. Cea mai mare diferenta este inregistrata in cazul Sloveniei (27,5), in vreme ce Polonia, Slovacia si Ungaria au o orientare mult mai echilibrata (2,3, 2,2, respectiv 1,9). in orice caz, fara exceptie, noile state membre au favorizat sectiunea care prezenta dublul avantaj al contributiilor comunitare maxime si al contributiilor private minime. In orice caz, interesant este totusi faptul ca, in general, statele cu un nivel de dezvoltare mai mare au alocat si relativ mai multi bani sectiunii Garantare. Acest lucru poate fi relativ usor explicat prin faptul ca aceasta componenta a bugetului agricol comunitar constituia calea de accesare a masurilor cu componenta ambientala. Se poate deci remarca un foarte interesant mod de a imbina logica necesitatii obiective cu aceea a stimularii consumarii fondurilor de dezvoltare rurala. Dincolo de aceste aspecte, se poate dovedi interesanta si o analiza care sa se focalizeze asupra alegerilor facute de fiecare tara prin Programele operationale sectoriale ori prin Documentele unice de programare. Nu este, in egala masura, relevanta si o analiza vizand Programele nationale de dezvoltare rurala, dat fiind ca masurile din acest cadru nu sunt practic diferentiate prin accesibilitatea lor financiara. Asadar, fondurile alocate prin FEOGA Orientare, judecate separat, nu par a indica o prevalenta a logicii accesibilitatii. Se poate lesne observa din Anexele 4.5.a-h ca masurile cu cele mai importante ponderi in documentele de programare corespunzatoare nu sunt cele cu o accesibilitate sporita, ci, dimpotriva, cele caracterizate printr-o contributie relativ mare din partea beneficiarilorfinali si un aport financiar relativ redus din partea UE (in primul rand, este vorba despre investitiile in exploatatii agricole). De altfel, masurile sprijinite prin acest canal financiar isi gasesc intr-o mare masura corespondenta in meniul SAPARD si in logica de programare din cadrul acestuia. Este dificil de estimat in ce masura fiecare dintre cele doua elemente ale dilemei de programare rurala se regaseste in alocarile efectuate de statele analizate. Ceea ce se poate observa insa, dincolo de niste cunatificari stricte, este ca fiecare factor a jucat cate un rol in exercitarea optiunilor nationale. In plus, trebuie subliniat ca nu intotdeauna necesitatile obiective si accesibilitatea financiara au presupus excluziune reciproca. Nu mai putin adevarat insa este ca, asa cum s-a putut vedea si in cazul programului SAPARD in Romania, rezolvarea dilemei programarii nu garanteaza si consumarea fondurilor angajate de catre UE si cu atat mai putin eficacitatea generala a implementarii masurilor. Nu sunt incluse aici masurile dedicate Maltei Ca regula generala, ponderea contributiei comunitare pentru masurile de dezvoltare rurala este de maxim 50%. Acest procent poate fi majorat pentru regiunile Obiectiv nr. 1 din UE in principiu la 75%, in statele acoperite de Fondul de coeziune si in noile state membre la 80% sau, in unele cazuri, chiar la 85%. Ca exceptie, procentele difera pentru unele masuri. De exemplu, finantarea investitiilor in sectorul rural nu se poate bucura decat de o rata de maxim 40% a finantarii comunitare, majorata la 50% in zonele defavorizate sau in regiunile Obiectiv nr. 1. In cazul investitiilor din noile state membre, ponderile cresc la 50%, respectiv 60%. Pentru masurile agro-ambientale acesti parametri sunt: venitul potential neincasat, costurile suportate de fermieri pentru respectarea obligatiilor agro-ambientale si necesitatea ca sprijinul sa se constituie intr- un stimulent pentru agricultori. Este vorba despre membrii Parlamentului European, care urmau sa voteze Tratatul de aderare, respectiv electoratul din tarile candidate, care urma sa participe la refendul privind aderarea la UE. De exemplu, unele dintre masurile din cadrul programului SAP ARD nu au corespondent in programarea post-aderare (cadastre), date fiind particularitatile tarilor beneficiare ale programului. Totodata, o serie de masuri care se prezinta agregat in programarea prezenta (silvicultura si pregatire vocationala) sunt distribuite pe mai multe axe prioritare potrivit noului regulament. in cazul silviculturii, s-a procedat fie la repartizarea ei catre o axa sau alta, in functie de orientarea prioritara a masurii, asa cum a putut fi dedusa din descrierea din documentul de programare aferent, fie la impartirea proportionala pe axele corespunzatoare, daca detaliile financiare necesare erau disponibile in documentele programatice. Programele comunitare de dezvoltare rurala se bazeaza pe principiul co-finantarii. Potrivit acestuia, fondurile publice comunitare sunt completate (in procente prestabilite) de fonduri publice nationale si, dupa caz, de fonduri private nationale. Acestea din urma reprezinta contributiile proprii ale beneficiarilor finali. Cipru si Malta au beneficiat de programe de sustinere specifice Se poate observa din tabel ca in cea mai mare parte a cazurilor acest raport este supraunitar. Aceasta inseamna ca statele candidate au depasit practic fondurile alocate de Comisia Europeana pana in 2004. Solutia pentru implementarea masurilor a constat in transferarea acestor surplusuri de contractare asupra fondurilor post-aderare. Pentru aceasta regresie, R2 = 0,93, R2 ajustat = 0,81, iar testul Durbin-Watson conduce la un rezultat de 2,08. Pentru aceasta regresie, R2 = 0,80, R2 ajustat = 0,60, iar testul Durbin-Watson conduce la un rezultat de 1,92. Pentru aceasta regresie, R2 = 0,96, R2 ajustat = 0,88, iar testul Durbin-Watson conduce la un rezultat de 2,23. Pentru estimari se vor folosi datele statistice la fel ca in cazul noilor state membre (2003 sau mai vechi). Document Info Accesari: 1963 Apreciat: Comenteaza documentul: Nu esti inregistrat Trebuie sa fii utilizator inregistrat pentru a putea comenta Creaza cont nou A fost util? Daca documentul a fost util si crezi ca merita sa adaugi un link catre el la tine in site Copiaza codul: in pagina web a site-ului tau. <a href="https://www.scritub.com/economie/Provocarile-aplicarii-politici64744.php" target="_blank" title="Provocarile aplicarii politicii comunitare de dezvoltare rurala in opt dintre noile state membre, precum si in Romania si Bulgaria - https://www.scritub.com">Provocarile aplicarii politicii comunitare de dezvoltare rurala in opt dintre noile state membre, precum si in Romania si Bulgaria</a> eCoduri.com - coduri postale, contabile, CAEN sau bancare Politica de confidentialitate | Termenii si conditii de utilizare Copyright © Contact (SCRIGROUP Int. 2024 )