|
Analiza politicilor publice este descrisa uneori simplu, ca metodologia de rezolvare a problemelor cu care se confrunta guvernarea. Cu toate acestea, analiza politicilor este un proces dinamic, in care nu rareori structurarea si definirea problemelor cer mai mult timp si efort chiar decat rezolvarea lor, data fiindu-le complexitatea. |
Asa cum am vazut, exista trei clase de probleme in cadrul politicilor publice: bine structurate, moderat structurate si probleme slab structurate. Primele doua clase de probleme implica existenta unui decident sau a catorva, a unui numar mic de alternative de rezolvare si a unui grad relativ mare de consens asupra modului de rezolvare a problemelor. In lumea reala, majoritatea problemelor sunt structurate dificil, cu multi decidenti, ale caror valori si asteptari sunt mai putin cunoscute si / sau sunt in competitie. Pe scurt: uneori este mult mai importanta etapa de structurare a problemei decat cea de rezolvare, de unde si sintagma: o problema b 121h77b ine definita este pe jumatate rezolvata.
Procesul de structurare a problemei implica patru faze interdependente: sesizarea cadrului problematic; cautarea problemei; definirea problemei; specificarea acesteia. Dupa Gunn si Osgood (2000), primele doua etape pot fi definite ca procesul de filtrare a "chestiunii". Wiliam Dunn considera ca exista riscul este de a delimita gresit problemele, in faza cautarii, acela de a nu alege perspectiva corecta in etapa de definire sau de a alege un model formal gresit, in etapa de specificare. Pentru definirea corecta a problemei, sunt utile un numar de metode si tehnici specifice fiecarei faze.
|
a. Esantionarea saturata. Un esantion saturat de participanti la politici (stakeholders) poate fi obtinut treptat, printr-un proces care incepe cu selectia unui set de indivizi si grupuri despre care se stie ca au opinii diferite asupra unei politici. Acestia pot fi contactati, personal sau prin telefon, si rugati sa numeasca inca doua persoane (sau doi reprezentanti ai unor grupuri) care sunt cel mai mult si respectiv cel mai putin de acord cu pozitiile si cererile discutate. Procesul continua pana cand nu se mai gaseste nici o alta asemenea persoana. b. Selectarea reprezentarilor problemei. Acest al doilea pas este conceput pentru a determinare care sunt reprezentarile alternative ale problemei, intelese ca idei, paradigme de baza, metafore dominante sau proceduri operationale standard, prin care noi atasam semnificatii evenimentelor. Aceasta se pot face fie prin interviuri sau conversatii telefonice. c. Estimarea delimitarii. Al treilea pas implica estimarea limitelor metaproblemei. Analistul construieste o distributie cumulativa de frecvente, unde participantii la politici sunt aranjati pe axa orizontala, iar numarul de elemente noi ale problemei - idei, concepte, variabile, prezumtii, obiective, strategii - sunt aranjate pe axa verticala. Pe masura ce elementele non-duplicative sunt inscrise in grafic, curba descrie diferite rate de schimbare. Dupa o rata rapida de schimbare, urmeaza o rata mai mica, apoi stagnare, care este punctul la care graficul devine liniar. Dupa acest punct, colectarea de informatii suplimentare despre natura problemei e putin probabil sa imbunatateasca exactitatea reprezentarii problemei colective, deoarece limita metaproblemei a fost deja estimata. Analiza limitelor, ca orice procedura de analiza, da rezultate plauzibile, nu insa si certe. |
Figura 1
Cumularea noilor concepte
Limitele metaproblemei
2 3 4 5 6 7 8 9
Participantii la politici publice
Sursa: Wiliam Dunn, Public Policy Analysis: An Introduction, Prentice Hall, 1991, p. 165.
Clasificarea se bazeaza in principal pe doua proceduri logice: divizarea si clasificarea logica. Selectia si impartirea unei clase in componente poarta numele de divizarea logica; invers: procesul care presupune combinarea dupa diverse criterii a unor situatii, obiecte sau persoane in grupuri sau clase mai mari se numeste clasificare logica. Fundamentul oricarei analize depinde de cunoasterea de substanta a situatiei problematice.
Un exemplu interesant de clasificare este acela al determinarii pragului de saracie. Determinarea pragului de saracie este o problema destul de controversata, caci nu exista o singura metoda asupra careia sa existe un acord general. In practica se folosesc trei: metoda normativa (bazata pe estimarea de catre experti a unui cos minim necesar pentru satisfacerea nevoilor minime de trai), metoda absoluta (bazata pe utilizarea unui cos necesar stabilit pe baza comportmentului observat al populatiei - este metoda uzitata de Banca Mondiala) si metoda relativa (bazata pe stabilirea unui prag de saracie in functie de nivelul mediu al cheltuielilor de consum ale populatiei). Nu intram in controversa initiata de determinarea pragului de saracie (cei interesati pot vizita site-ul "Comisiei anti-saracie si promovare a incluziunii sociale": www.caspis.ro ), ci vom lua ca baza de discutie cele doua praguri de saracie (rata saraciei) determinate de aceasta comisie.
Daca un analist se opreste la analiza reprezentarii grafice, poate trage concluzia ca rata saraciei este relativ constanta sau a crescut foarte putin din 1995, pentru ca acest grafic divide populatia in doua categorii, cei de sub pragul de saracie si cei de deasupra. Dar, daca procesul de divizare logica (clasificare) se continua, luand in considerare alte doua sub-clase, respectiv pragul de saracie inainte si dupa plata transferurilor publice (ajutoare sociale etc.) problema se poate defini in mod diferit. Rezulta ca mentinerea constanta a pragului de saracie este obtinuta prin programe sociale guvernamentale, dar, in cifre absolute, numarul familiilor sarace a crescut.
Desi nu exista un mod de a afla cu certitudine daca bazele unui sistem de clasificare sunt cele corecte, exista reguli a caror respectare cresc sansa ca un sistem de clasificare sa fie atat relevant pentru o situatie problematica, cat si consistent din punct de vedere logic.
Baza unei clasificari ar trebui elaborata potrivit scopului analistului si naturii situatiei problema. Aceasta regula ar presupune ca toate clasele si subclasele sa se conformeze cat mai mult realitatilor situatiei problema. Totusi, deoarece ceea ce stim despre o problema este, partial, in functie de conceptele pe care le folosim pentru a o cunoaste, nu exista linii absolute de ghidaj, care sa indice cand am perceput corect o problema. Saracia, de exemplu, poate fi clasificata fie ca o problema de venit inadecvat, fie ca o problema datorata privatiunilor culturale, fie ca motivata psihologic, fie toate acestea la un loc.
|
Regulile clasificarii Categoriile intr-un sistem de clasificare trebuie sa fie exhaustive. Aceasta inseamna ca toate subiectele sau situatiile de interes pentru analist trebuie asa-zis "epuizate". In al doilea rand, categoriile trebuie sa se excluda una pe cealalta. Fiecare subiect sau situatie trebuie asociata unei singure categorii sau subcategorii. In clasificarea familiilor, de exemplu, acestea trebuie sa intre in una sau cealalta din cele doua subcategorii principale (venituri peste si sub limita saraciei), ceea ce inseamna ca nici o familie nu poate fi "numarata de doua ori". In al treilea rand, fiecare categorie si subcategorie trebuie sa aiba la baza un principiu de clasificare unic. O incalcare a acestei reguli duce la subclase si este cunoscuta sub denumirea de "sofism" al diviziunilor. De exemplu, comitem aceasta eroare daca vom clasifica familiile dupa criteriul liniei de saracie sau al ajutoarelor banesti primite, deoarece multe familii intra in ambele categorii. Aceasta regula este de fapt o consecinta a regulilor exhaustivitatii si excluziunii. |
Una dintre cele mai folositoare abordari pentru clasificare este gandirea in si cu multimi. Aceasta implica studierea relatiilor dintre multimi, unde o multime se defineste ca un grup de obiecte si elemente, clar delimitat. Multimile si submultimile sunt echivalente cu clasele si subclasele dintr-un sistem de clasificare si sunt exprimate grafic prin intermediul diagramelor Venn. Diagramele Venn, schemele de clasificare sunt importante pentru structurarea problemelor unei politici. In concluzie, clasificarea este o tehnica pentru imbunatatirea claritatii unor concepte date si a relatiilor acestora, dar ea nu garanteaza ca toate conceptele vor fi relevante.
Ierarhizarea. Ierarhizarea este o tehnica de identificare a posibilelor cauze ale unei probleme. Din pacate, logica formala si multe teorii din stiintele sociale ofera prea putin ajutor in identificarea cauzelor posibile. Nu exista nici o cale sigura de a deduce cauzele din efecte sau efectele din cauze, iar teoriile din stiintele sociale sunt adesea prea generale si abstracte pentru a mai putea avea aplicabilitate la situatii specifice. Pentru a identifica posibilele cauze ale unei probleme, sunt utile cadre conceptuale care sa traseze multiplele cauze care pot influenta o situatie data.
Ierarhizarea il ajuta pe analist sa identifice trei tipuri de cauze: posibile, plauzibile si provocate. Cauzele posibile sunt evenimente sau actiuni care, oricat de indepartate ar fi, pot contribui la aparitia unei anumite probleme. De exemplu, refuzul de a munci, somajul si distribuirea puterii si a averii in randul elitelor pot fi considerate toate posibile cauze ale saraciei. Prin contrast, cauzele plauzibile sunt cele despre care, pe baza cercetarii stiintifice sau a experientei directe, se crede ca ar exercita o influenta importanta asupra aparitiei unei situatii considerate problema. In exemplul precedent, refuzul elitelor de a munci (si deci transformarea lor in grupuri parazitare) este putin probabil sa fie o cauza plauzibila a saraciei, cel putin pentru observatorii cu experienta, in timp ce somajul este. In cele din urma, este putin probabil ca distribuirea puterii si a averii in randul elitelor sa fie privita ca o cauza provocata - adica una care poate fi supusa controlului si manipularii creatorilor de politici publice - deoarece nici o politica sau set de politici desemnate a rezolva problemele saraciei nu vor deteriora structura intregii societati. In exemplul dat, somajul este insa atat o cauza plauzibila, cat si una provocata.
|
Regulile ierarhizarii sunt aceleasi cu cele folosite pentru analiza de clasificare: relevanta de substanta, exhaustivitatea si excluziunea. La fel, procedurile de diviziune logica si clasificare se aplica la ambele tipuri de analiza. |
Principala diferenta dintre clasificare si ierarhizare consta in faptul ca prima implica impartirea, clasificarea conceptelor in general, in timp ce ierarhizarea construieste concepte particulare ale cauzelor posibile, plauzibile si provocate. Totusi, ambele tipuri de analiza se centreaza in jurul unui analist individual si folosesc consistenta logica drept criteriu principal pentru a determina cat de bine a fost conceptualizata o problema, chiar daca nici una dintre ele nu garanteaza gasirea fundamentului conceptual corect.
|
In structurarea problemelor de politici, analistii pot face patru tipuri de analogii. (a) Analogii personale. Construind analogii personale, analistii incearca sa se imagineze intr-o problema in postùra unor adepti ai politicii, cum ar fi initiatorii politicii publice sau un grup de beneficiari. (b) Analogii directe. Prin analogii directe, analistul cauta relatii similare intre doua sau mai multe probleme. Structurand problema dependentei de droguri, de pilda, analistii pot face analogii directe din experienta controlului bolilor contagioase. (c) Analogii simbolice. Concepand analogii simbolice, analistul incearca sa descopere raporturi similare dintre o problema data si anumite procese simbolice. De exemplu, analogii simbolice se fac adesea intre diverse tipuri de servo-mecanisme (pilot automat) si procesele politice. In ambele cazuri, procesele analoge de adaptare sunt considerate consecinte ale unei feed-back continuu din mediu. (d) Analogii fanteziste. La nivelul analogiilor fanteziste, analistii sunt absolut liberi sa exploreze similitudinile intre o problema si o stare de fapt imaginara. Analistii de securitate, de exemplu, au folosit uneori analogii fanteziste pentru a structura problemele de aparare impotriva unui atac nuclear. |
|
Ø Grupurile pentru brainstorming trebuie sa fie compuse potrivit naturii problemei care este analizata. Aceasta inseamna, de obicei, alegerea unor persoane care cunosc in detaliu respectiva problema, adica experti. Ø Procesele de generare de idei si cel de evaluare de idei trebuie sa ramana separate, deoarece discutiile de grup pot fi inhibate de criticile premature. In cadrul unei sesiuni de brainstorming, participantii trebuie incurajati sa formuleze cat mai multe idei, evaluarea sau critica acestora fiind pastrate la cel mai scazut nivel posibil. Ø In faza generarii ideilor, activitatile de brainstorming trebuie sa aiba loc intr-o atmosfera cat mai deschisa si mai permisiva. Ø Faza evaluarii ideilor trebuie sa inceapa doar dupa ce toate ideile au fost epuizate, sub aspectul generarii, in prima faza. Ø La sfarsitul fazei de evaluare a ideilor, grupul trebuie sa le clasifice dupa prioritati si sa le incorporeze intr-un proiect care sa contina conceptualizarea problemei si posibilele solutii ale ei. |
Brainstorming-ul este o procedura extrem de flexibila, care poate implica activitati relativ structurate sau chiar nestructurate, aceasta depinzand de scopurile analistului si de constrangerile practice ale situatiei. Activitatile de brainstorming relativ nestructurate apar frecvent in agentiile guvernamentale si in think-tank-urile publice si private. Aici, discutarea problemelor de politica este informala si spontana, implicand interactiunea dintre cei cu orizonturi foarte largi si specialisti din mai multe discipline sau domenii stiintifice. Activitatile de brainstorming pot fi, de asemenea, relativ structurate, cu diverse metode folosite pentru a coordona sau concentra discutiile grupului. Aceste metode includ stabilirea unor seminarii de decizie continua care implica o echipa de experti puternic motivati. Ei se intalnesc foarte des intr-o perioada de cativa ani, cautand sa evite atmosfera restrictiva a comitetelor conventionale.
Alta metoda de a coordona activitatile de brainstorming este construirea de scenarii, care sunt descrieri ale unor evenimente viitoare ipotetice si care pot afecta o problema. Scrierea de scenarii, care a fost folosita pentru a cerceta posibile crize militare si politice, implica folosirea constructiva a imaginatiei pentru a descrie un anume aspect al unei situatii viitoare. Exista doua tipuri principale de scenarii: analitice si cu forma libera.
Principala diferenta dintre brainstorming si alte tehnici de structurare a problemei este ca aceasta tehnica dintai se concentreaza pe grupuri, mai degraba decat pe expertiza individuala. Mai mult, in activitatile de brainstorming accentul cade nu pe ideile consistente logic sau pe plauzibilitatea comparatiilor, ci pe consensul intre membrii grupului de brainstorming.
Metoda perspectivelor multiple este conceputa expres pentru problemele slab structurate.
|
Caracteristicile celor trei perspective (a) Perspectiva tehnica priveste problemele si solutiile in termenii modelelor de optimizare si foloseste tehnici bazate pe teoria probabilitatii, pe analiza cost-beneficiu si teoria sistemelor. Ea pune accent pe cauzalitatea logica, pe analiza obiectiva, pe predictie. (b) Perspectiva organizatorica priveste problemele si solutiile date acestora in raport cu cadrele organizatorice ale agentiilor guvernamentale pe agenda carora se afla acea problema sau care au ca scop elaborarea si/sau implementarea politicilor corespunzatoare. Aceasta perspectiva accentueaza asupra procedurilor, regulilor si rutinei institutionale standard de operare in agentiile sau organizatiile guvernamentale respective. Dat fiind acest accent, perspectiva organizationala este preocupata mai putin de atingerea scopurilor si imbunatatirea performantei. (c) Perspectiva personala priveste problemele si solutiile prin prisma perceptiilor, nevoilor si valorilor individuale. Principalele caracteristici ale perspectivei personale sunt accentul pus pe intuitie, carisma, stil de conducere si interes personal, privite ca factori ce genereaza politicile si influenteaza impactul acestora. |
Metoda perspectivelor multiple este relevanta pentru orice problema tehnico-sociala care apare in elaborarea politicilor publice, in planificarea strategica, in dezvoltarea durabila etc.
|
