|
Exista o gama larga de metode si tehnici disponibile pentru a face recomandari in alegerea unei politici. Cele mai multe se bazeaza pe analiza cost-eficienta si cost-beneficiu, care. vor fi detaliate in capitolele urmatoare. Aici vor fi avute insa in vedere doar tehnicile analitice pentru a recomanda o politica. |
In construirea unui arbore de obiective analistul poate porni de la obiectivele existente sau poate genera altele noi. Daca este necesara generarea de obiective noi, exista un numar de tehnici de structurare a problemelor disponibile in acest scop, precum analiza ierarhica, analiza clasificativa, brainstorming-ul ori analiza argumentativa. In momentul in care se obtine un set de obiective, este posibila aranjarea ierarhica a acestora sub forma unui arbore. Obiectivele "arborelui' sunt mai generale la varf si, pe masura ce se inainteaza, sunt progresiv mai detaliate. Partea superioara a unui arbore de obiective contine scopuri largi in timp ce nivelurile joase reprezinta telurile, obiectivele primare si sub-obiectivele.
Sa observam ca atunci cand citim in jos, raspundem la intrebarea: "Cum ar trebui sa realizam acest obiectiv?' Cand citim in sus, raspundem la intrebarea: "De ce trebuie sa urmarim acest obiectiv?' Trasarea obiectivelor este in consecinta utila nu numai in planificarea complexitatii implementarii politicii (intrebarile "cum'), dar si in clarificarea finalitatii actiunii 626d39g (intrebarile "de ce'). In sfarsit, majoritatea obiectivelor pot fi luate in considerare atat din punctul de vedere al finalitatii, cat si din cel al mijloacelor.
Exista mai multe etape importante in clarificarea valorica
Clasificati in continuare premisele de valoare in cele care creeaza o baza pentru explicarea obiectivelor (de exemplu, ecologistii cauta sa conserve energia deoarece acest lucru este in concordanta cu increderea lor in valoare intrinseca a naturii) si cele care furnizeaza un motiv pentru justificarea obiectivelor (de exemplu, conservarea energiei este un obiectiv potrivit deoarece natura si umanitatea sunt indreptatite la dreptul de auto-protectie). |
Avantajul in clarificarea valorica este acela ca evidentiaza faptul ca obiectivele nu sunt doar expresia dorintei sau gustului personal, ci exprima adesea ceva mai mult: valori cu valoare mult mai generala. Clarificarea valorii duce la intelegerea imprejurarilor care explica obiectivele. In timp ce bazele valorilor sunt importante, disputele morale si etice nu se pot rezolva fara a examina motivele care justifica obiectivele.
|
1. sa se identifice diferitele sustineri valorice implicate, care pot avea un rol semnificativ in recomandarea unei politici; 2. sa se listeze toti depozitarii care vor afecta sau vor fi afectati de punerea in aplicare a recomandarilor; 3. sa se descrie argumentele fiecarui depozitar pentru si impotriva recomandarii, accentuandu-se felul in care acestea se bazeaza pe valorile sustinute de catre acestia; 4. sa se identifice fiecare element din dezbatere: informatie (I), sustinere (C), cuantificare (Q), justificare (W), criterii etice (B) si dezaprobare (R). 5. sa se evalueze etic fiecare argument si sa se determine daca recomandarea trebuie retinuta, modificata sau respinsa. |
Pentru a ilustra procesul criticii valorice, imaginati un analist de politici care a realizat o analiza cost - beneficiu pentru introducerea in fiecare apartament a apometrelor. Recomandarea sau pretentia (C) este ca guvernul ar trebui sa adopte programul de introducere in fiecare apartament a apometrelor. Informatia (I) indica faptul ca beneficiul net al programului este de cateva zeci de miliarde de lei, iar raportul cost - beneficiu este de 5 la 1. Cum programul va avea ca rezultat economii de energie considerabile este aproape sigur justificat (Q). Dar sa presupunem ca dupa ce au fost analizate argumentele fiecarui depozitar, recomandarea pare mai putin convingatoare. Justificarea oficiala (W) folosita in sprijinul recomandarii este aceea a bunastarii sociale crescute, o justificare care poate fi la randul ei sprijinita (B) de criteriile Pareto sau Kaldor-Hicks. Dezaprobarea (R) deriva din faptul ca de program nu vor beneficia (sau vor beneficia mult mai putin) saracii si batranii. Acest motiv de respingere este sprijinit de criteriul Rawls (B), conform caruia ar trebui sa castige persoanele care sunt cele mai dezavantajate.
Dezbatere este atat economica cat si etica deoarece implica in acelasi timp probleme de eficienta si de dreptate sau echitate. Un rezultat al dezbaterii ar putea fi modificarea recomandarii astfel incat guvernul sa furnizeze apometre cu un cost mic, pe o baza de cost gradata. Cei care nu-si pot permite ar putea sa nu plateasca nimic, iar cei cu venituri mari ar plati mai mult. Totusi, acest lucru ar face programul mai putin atractiv pentru cei care folosesc mai multa apa. Daca s-ar mentine preturi echitabile (cu exceptia celor saraci si batrani care nu ar plati nimic) beneficiile nete totale pot fi negative. Critica valorica nu poate raspunde la intrebarea cata eficienta ar trebui sacrificata pentru o crestere a echitatii sociale. Decat o analiza cost - beneficiu care sa furnizeze raspunsuri la intrebarea de ce nu este potrivita, mai degraba este realizabila o dezbatere etica cu privire la aceasta intrebare.
Structurarea costurilor este o procedura folosita pentru clasificarea si descrierea tuturor costurilor care vor aparea prin stabilirea si operarea unui program. Structura costurilor este o lista (de dorit cat mai exhaustiva) de functii, echipament etc. care presupun cheltuirea de resurse. O structura de cost este impartita in doua mari categorii: costuri primare (directe) si secundare (indirecte). Costurile primare se subdivid in: costuri fixate la un moment dat, costuri de investitie si costuri recurente (de functionare si intretinere).
Relatiile de estimare a costului sunt centrale pentru formularea de recomandari, avand in vedere ca masurarea explicita a relatiei dintre cantitatea functiilor, materialelor sau personalului si costurile lor permite analistului sa compare mai multe politici alternative. Relatiile de estimare a costului sunt folosite pentru construirea unor modele care reprezinta o parte sau toate costurile ce vor fi solicitate pentru a initia sau a asigura intretinerea programului.
Evaluarea pretului este o procedura care implica emiterea de judecati subiective despre valoarea monetara a beneficiilor si a costurilor, atunci cand preturile de piata nu sunt disponibile sau nu se poate conta pe ele. Preturile de piata ar putea fi distorsionate din mai multe motive, care includ competitia necinstita, practicile de monopol sau de oligopol, dar si programe guvernamentale de sustinere a preturilor. In aceste cazuri, estimarile pot fi facute la pretul real de piata al unui produs sau al unui serviciu. In alte cazuri, preturile de piata pur si simplu nu sunt disponibile. Acesta este cazul frecvent intalnit pentru anumite bunuri colective (de exemplu, aerul curat).
Analistii pot folosi anumite proceduri pentru stabilirea pretului unor astfel de bunuri:1. Preturi comparabile. Aici analistul foloseste preturi pentru bunuri comparabile sau similare de pe piata. De exemplu, in estimarea beneficiilor economice ale timpului economisit prin realizarea unui nou sistem semafoare in intersectiile aglomerate, analistul ar putea folosi ratele de salariu din zona pentru a masura in valoare monetara timpul economisit prin folosirea noilor facilitati de transport. Aceasta includere a timpului de lucru si a loisir-ului se bazeaza pe presupunerea (considerata insa de multi ca indoielnica) ca timpul economisit din calatorie ar fi putut fi folosit la castigarea unui venit. 2. Alegerea consumatorului. Aici analistul estimeaza valoarea unor elemente dificil de masurat monetar prin observarea comportamentului consumatorului in situatii in care diverse persoane sunt silite sa aleaga bani si un bun care in mod obisnuit nu se poate masura monetar. De exemplu, aprecierea valorii timpului poate fi facuta prin observarea alegerilor facute de cineva atunci cand are de ales intre o calatorie cu un mijloc de transport rapid, dar scump, si unul, mai putin rapid, dar mai ieftin. Aceasta ar putea ajuta la stabilirea a cat de gata sunt consumatorii sa plateasca pentru reducerea timpului calatoriei, presupunandu-se ca ei detin informatii complete despre relatia dintre timp si costuri si ca alternativele sunt egale sub toate celelalte aspecte. 3. Cererea derivata. Aici valoarea bunurilor pentru care nu exista preturi de piata (de exemplu, multumirea pentru existenta parcurilor aflate in grija guvernului si a zonelor de agrement pentru care nu se plateste nici o taxa) se poate estima pe baza costurilor indirecte platite. O curba a cererii (care reprezinta diverse combinatii pret-cantitate la care consumatorii vor folosi un serviciu) poate deriva din costurile platite de consumatori. Aceste costuri indirecte sunt considerate a fi preturile reale pentru folosirea parcurilor si a zonelor de agrement. Aceasta procedura ar presupune ca singurul scop al calatoriei este agrementul. 4. Analiza prin chestionar. Aici analistul studiaza cetatenii cu ajutorul interviului sau cerandu-le sa completeze chestionare trimise prin posta. Cei care raspund indica la ce nivel al costurilor ar fi gata sa plateasca pentru un serviciu dat (de exemplu, transportul cu autobuzul). Punctul slab al acestei proceduri consta in problema blatistilor (free riders): situatia in care consumatorul va pretinde ca nu doreste sa plateasca pentru un serviciu in speranta ca va beneficia de acest serviciu, iar altii vor plati pentru el. 5. Costul de compensatie. Analistul estimeaza valoarea unor bunuri - indeosebi a celor care produc costuri externe nedorite (externalitati negative) - prin intermediul preturilor pentru actiunile cerute in vederea corectarii lor. De exemplu, costurile pagubelor ecologice ar putea fi stabilite in raport cu preturile programelor de purificare a apei, de evitare a zgomotului etc. In mod asemanator, beneficiile unui program antipoluare ar putea fi apreciate pe baza costurilor medicale care ar putea fi evitate, deoarece datorita poluarii oamenii pot contacta cancer la plamani, emfizem si alte boli cronice. |
|
1. Constrangeri fizice. Atingerea obiectivelor poate fi limitata de etapa de dezvoltare a cunoasterii si tehnologiei. De exemplu, reducerea poluarii prin folosirea energiei solare este constransa de nivelul actual scazut al dezvoltarii tehnologiei solare. 2. Constrangeri legale. Legislatia, legile proprietatii si regulamentele agentiei care raspunde de implementarea politicii respective limiteaza adesea incercarile de atingere a obiectivelor. 3. Constrangeri organizatorice. Structura organizatorica si procesele folosite pentru aplicarea politicilor pot limita eforturile de atingere a obiectivelor. De exemplu, centralizarea excesiva, proasta conducere si moralul scazut limiteaza eficienta politicilor publice. 4. Constrangeri politice sau birocratice. Diferite constrangeri politice pat impune limitari asupra punerii in aplicare si acceptarii initiale a politicilor. Ele se reflecta in inertia organizationala si tendintele de evitare a problemelor prin luarea de decizii suplimentare. De exemplu, pot trece ani pana cand anumite probleme (protectia consumatorului, protectia mediului, conservarea energiei) sunt cuprinse pe agenda de lucru a institutiilor publice. 5. Constrangeri distributionale. Politicile publice concepute in scopul de a furniza in mod eficient servicii sociale sunt deseori limitate de necesitatea de a asigura o distributie echitabila a costurilor si beneficiilor intre diverse grupuri. Politicile care realizeaza cele mai mari beneficii sunt in mod frecvent cele care produc cea mai mica echitate sociala (si invers!). 6. Constrangeri bugetare. Bugetele guvernului sunt limitate, cerand astfel ca obiectivele sa fie luate in considerare in lumina resurselor mici. Bugetele fixe creeaza probleme, drept pentru care analistii sunt siliti sa ia in considerare alternative care maximizeaza eficacitatea in limitele resurselor disponibile. |
O modalitate eficace de identificare si clasificare a constrangerilor este de a construi un arbore al constrangerilor, adica o reprezentare grafica a limitelor si obstacolelor care stau in calea atingerii obiectivelor. Un astfel de arbore al constrangerilor trebuie apoi comparat cu arborele obiectivelor.
1. Productie - productie. Produsele unei politici menite sa deserveasca un grup sau o jurisdictie tinta pot afecta (pozitiv sau negativ) produsele altuia. De exemplu, politicile (de succes) pentru dezalcoolizare si dezintoxicare pot conduce la deficiente in aplicarea legii in cadrul comunitatii.
2. Productie - consum. Produsele unei anume politici pot afecta calitatea si cantitatea bunurilor consumate de catre membrii dintr-un alt grup tinta. De exemplu, proiectele de autostrazi cu fonduri publice pot conduce la dislocarea oamenilor din casele lor sau pot schimba cererea de bunuri si servicii din zonele vecine.
3. Consum - consum. Activitatile de consum presupuse de aplicarea politicilor publice intr-o zona pot afecta pattern-urile de consum din cadrul grupurilor-tinta adiacente. De exemplu, construirea unei cladiri guvernamentale foarte mari poate face dificila gasirea unui loc de parcare.
4. Consum - productie. Activitatile de consum ale politicilor publice dintr-o zona pot afecta activitatile de productie presupuse de alte politici publice, dar si de activitatile private, dintr-o zona adiacenta. De exemplu, constructia unui cvartal de case poate imbunatati afacerile locale.
Daca politicile ar fi eficace in mod egal, un analist care nu a internalizat costurile va recomanda una anumita, in functie de criteriul celui mai mic cost. Daca sunt internalizate costurile este insa posibil ca o alta politica sa fie cea recomandata, deoarece atunci in cazl acesteia costurile totale ar fi cele mai mici.
Multe politici genereaza nivele variate ale beneficiilor si costurilor care apar in timp. Aceste fluxuri de beneficii si costuri nu sunt distribuite in mod egal in timp. Din acest motiv, fiecare cost sau beneficiu viitor trebuie redus la valoarea prezenta. De exemplu, doua politici de sanatate cu eficacitate egala si costuri totale identice pentru o perioada de peste cinci ani pot parea in mod egal recomandabile. Si totusi, intr-una din aceste politici (politica I) costurile se concentreaza puternic in primul an, in timp ce in cealalta (politica II) costurile sunt concentrate in ultimul an. Sa mai presupunem ca leul isi pierde valoarea la rata de 10% pe an si ca, sub aceasta conditie, politica II atinge acelasi nivel de eficacitate ca si politica I. Ca urmare, cele doua politici pot parea in mod egal recomandatibile.
Valoarea prezenta a costului sau valoarea prezenta a beneficiului se poate determina prin folosirea factorului de discount, care exprima suma prin care valoarea costurilor si beneficiilor viitoare ar trebui sa scada, pentru a reflecta faptul ca banii din prezent au o valoare mai mare decat cei din viitor. De indata ce cunoastem factorul de discount, multiplicam pur si simplu acest factor cu valoarea cunoscuta a leului pentru un cost sau beneficiu viitor, data fiind o anumita rata de discount, de fapt rata la care valoarea viitoarelor beneficii si costuri ar trebui reduse. Factorul de discount poate fi calculat cunoscand numarul anilor pentru care trebuie reduse costurile si beneficiile viitoare. Formula de discount este :
FD = 1 / (1+r) n
unde r este rata de discount, iar n este numarul de ani peste care scad costurile si beneficiile. Formula pentru valoarea prezenta a unui curs de beneficii sau costuri este:
PV = Σ (FV·DF),
unde FV reprezinta valoarea viitoare a costurilor sau beneficiilor, DF este factorul de discount, iar simbolul Σ ne spune sa adunam toate produsele de costuri sau beneficii, tinand cont de valoarea factorului de discount pentru toti anii la cursul costului (sau beneficiului).
Din momentul in care cunoastem rata de discount adecvata, este simplu sa calculam factorul de discount si valoarea prezenta a costului (sau beneficiului). Problema este ca alegerea ratei de discount depinde de argumente care reflecta valorile etice ale analistilor, oamenilor politici sau ale anumitor grupuri sociale. De exemplu: cu cat este mai mare rata cu care reducem beneficiile viitoare, cu atat este mai dificil sa obtinem beneficii nete si procente cost-beneficiu care sa justifice politicile publice.
|
Din acest motiv este important felul in care este selectionata o rata a discountului 1. Ratele private de discount. Selectia ratei de discount se bazeaza in acest caz pe opinii privind rata adecvata a dobanzii la banii imprumutati din sectorul privat. Argumentul folosirii ratelor private este acela ca investitiile publice sunt facute cu banii cetatenilor, care ar fi putut investi in sectorul privat. Rata de discount privata masoara prin urmare beneficiile care s-ar fi obtinut daca fondurile ar fi fost lasate in sectorul privat. Exista costuri favorabile ale investitiilor publice, fata de cele private. Argumentele impotriva ratelor private sunt ca ele difera foarte mult datorita distorsiunilor pietei; ratele private nu reflecta costurile sociale externe ale investitiilor private (de exemplu, poluarea); in sfarsit, ratele private reflecta preferintele de grup si individuale, iar nu pe cele ale societatii in ansamblu. 2. Ratele sociale de discount. Aici selectia ratei de discount se bazeaza pe preferintele societatii ca intreg. Preferintele sociale se refera la valoarea colectiva pe care o acorda societatea costurilor si beneficiilor realizate intr-o perioada data din viitor. Aceasta valoare colectiva nu este pur si simplu suma preferintelor individuale, deoarece reflecta un simt colectiv cu privire la ceea ce este de valoare pentru comunitate privita ca intreg. Rata sociala de discount, de fapt rata la care viitoarele beneficii si costuri colective ar trebui reduse, este in general mai mica decat cea privata. Argumentele pentru o rata sociala a discountului sunt ca: rata sociala compenseaza ingustimea si lipsa de viziune a preferintelor individuale; se iau in considerare costurile sociale externe ale investitiei private (de exemplu, epuizarea resurselor naturale finite); reflecta o preocupare cu privire la securitatea, sanatatea si bunastarea generatiilor viitoare. Argumentele impotriva ratei sociale a discountului sunt ca este ineficienta sau "irationala' economic si ca rata sociala de discount ar trebui sa fie mai mare decat cea privata. Presupozitia ar fi ca rata privata subestimeaza intr-adevar valoarea beneficiilor viitoare, deoarece indivizii subestimeaza de obicei masura in care progresul tehnologic rapid promoveaza venitul viitor. 3. Ratele de discount guvernamental. In acest caz, rata de discount este aleasa pe baza costurilor curente ale imprumuturilor guvernamentale. Problema este ca rata la care guvernele pot imprumuta bani variaza in mod considerabil. |
Selectia unei rate de discount este ca urmare nu numai o problema economica, ci si una profund etica. Alegerea unei rate de discount este strans legata cu diferitele opinii asupra rolului guvernului in societate. In aceasta situatie, analistul trebuie sa examineze sensibilitatea beneficiilor nete si ale ratelor cost-beneficiu fata de ratele de discount alternative si argumentele care justifica selectia acestora. Si este esentiala examinarea oricaror implicatii etice.
De exemplu, comparand doua programe de pregatire a personalului, analistul poate examina evolutia costurilor de transport fata de posibilele schimbari ale pretului benzinei. Analistul poate introduce ipoteze privind cresterea benzinei cu 10%, 20% si 30% pe parcursul programului. Deoarece activitatile prevazute de programul 1 se situeaza intr-o zona semirurala, participantii trebuie sa parcurga o distanta mai mare pentru a ajunge la centrul de training fata de cei din programul II, al caror centru de trening este in oras.
|
