Caracterul legal al administratiei publice impune ca atat organizarea cat si activitatea acesteia sa fie reglementata de lege, in scopul asigurarii intereselor publice generale si a satisfacerii cerintelor celor administrati.
Exercitarea puterii publice in domeniul administratiei presupune indeplinirea unor sarcini, atributii, competente stabilite de lege, care permit institutiilor publice din acest domeniu al vietii sociale sa actioneze pentru satisfacerea intereselor generale.
Aceste sarcini sunt executate de personalul administratiei publice, din acesta un rol important revenind functionarilor publici
Analizand doctrina de specialitate, precum si actele normative existente in materia gestionarii personalului, se contureaza doua acceptiuni ce se pot da notiunii de politica de personal in administratia publica.
Intr-o prima acceptiune, notiunea de politica de personal are un sens restrans, referindu-se la principiile si regulile dupa care se realizeaza incheierea, modificarea sau desfacerea contractului de munca, precum si obligatiile personalului din administratia publica. Mult timp, in aceasta privinta, la noi nu au existat deosebiri esentiale intre regimul juridic al persoanelor salariate in cadrul autoritatilor administratiei publice si ceilalti salariati.
Intr-o alta acceptiune, notiunea de politica de personal are un sens larg, cuprinzand in plus principiile si regulile ce se refera la realizarea conditiilor necesar a fi create in cadrul autoritatilor administratiei publice pentru desfasurarea in bune conditii a activitatii personalului salariat. In acest sens, politica de personal are in vedere pregatirea, recrutarea, promovarea si perfectionarea functionarilor publici si a celorlalti salariati, relatiile in cadrul autoritatilor administratiei publice si cu beneficiarii administratie, calitatile, stilul si metodele utilizate de managerii specializati in administratia publica.
Politica de personal in administratia publica trebuie sa se realizeze potrivit unor coordonate, printre care subliniem:
. politica de personal are un rol functional;
. scopul ei consta in infaptuirea optima a sarcinilor administratiei publice;
. se desfasoara cu respectarea ferma a criteriilor etico-morale si profesionale de apreciere, de repartizare si de promovare, premise ale realizarii unei calitati optime a activitatii administrative;
. in administratia publica are un caracter unitar pentru toate autoritatile administratiei publice, deoarece insasi autoritatile administratiei publice formeaza un sistem unitar; politica de personal se bizuie pe rationalitate si continuitate;
. prin politica de personal trebuie sa se asigure continuitatea, relativa stabilitate a celor care lucreaza in administratia publica;
. politica de personal in administratia publica se caracterizeaza, de asemenea, printr-un profund umanitarism. Fara a avea drept scop bunastarea lucratorilor din administratie ca problema in sine, ci bunul mers al activitatii, nu sunt neglijate interesele acestora;
. sarcinile si competentele deosebite pe care le au autoritatile administratiei publice impun existenta unei politici de personal coerente, care sa aiba in vedere calitatea si competenta profesionala a personalului, deoarece eficienta si eficacitatea activitatii administratiei depind de modul in care cei care lucreaza in administratie inteleg si reusesc sa-si indeplineasca atributiile si serviciile care le revin, cu profesionalism.
Astfel, se poate spune ca elaborarea unei politici de personal implica :
1. Planificarea resurselor umane
- Suportul planificarii resurselor umane;
- Forme de planificare;
- Factorii care influenteaza planificarea;
- Etapele procesului de planificare: analiza prealabila; efectuarea inventarului de posturi existente si a efectivului existent; determinarea previziunilor; stabilirea necesarului real; analiza si corectia pentru stabilirea echilibrului; verificarea procesului de planificare.
2. Recrutarea si selectia resurselor umane:
2.1. Restrictii in recrutare si selectie: costurile, managementul, tehnologia, legislatia, situatia economica;
2.2. Instrumentele recrutarii: formularul de cerere de angajare; curriculum-vitae; corespondenta; telefonul;
2.3. Resursele recrutarii: interne, externe;
2.6. Metode de selectie a personalului.
3.Analiza si evaluarea posturilor
3.1. Analiza posturilor: colectarea informatiei; tehnici de colectare; elementele analizei posturilor;
3.2. Evaluarea posturilor:
3.2.1. Sisteme de evaluare: calitative, cantitative, alte sisteme;
3.2.2. Implementarea si functionarea unui plan de evaluare a posturilor.
4.Salarizarea si motivarea
5. Formarea si perfectionarea resurselor umane in administratia publica
6. Evaluarea resurselor umane si gestionarea carierei
7.Comunicarea, stilul de conducere si creativitatea
7.2. Comunicarea cu mediul extern: alte organizatii; cetateni si utilizatori; mass-media; autoritati ale administratiei publice;
7.9. Legatura dintre superiorul imediat si creativitatea colaboratorului.
In abordarea problemei pregatirii personalului pentru administratia publica, trebuie sa facem deosebire intre pregatirea necesara pentru:
. functiile administrative de conducere la nivel superior, care au un pronuntat caracter politic;
. functiile administrative de specialitate de nivel superior;
. functiile pentru care este necesara doar o pregatire medie.
Formarea, pregatirea personalului pentru functii de conducere la nivel superior cu un pronuntat caracter politic, consideram ca presupune - pe langa absolvirea unui institut de invatamant superior - si o pregatire temeinica in cadrul unei scoli superioare, mai ales in probleme de organizare si conducere.
Formarea personalului ce ocupa functii administrative de specialitate la nivel superior se realizeaza in cadrul invatamantului universitar, in functie de ramura sau domeniul de activitate al autoritatii administrative respective (finante, planificare, constructii, industrie, agricultura, arhitectura, invatamant, cultura, sanatate, comert etc.). In cadrul acestor autoritati lucreaza economisti, juristi, arhitecti, profesori, ingineri etc.. Necesitatea prezentei unor specialisti in functiile administrative de specialitate de nivel superior din cadrul diferi 434j96e telor autoritati ale administratiei publice este incontestabila.
Intre modalitatile de formare a personalului pentru administratia publica, mentionam formarea la locul de munca.
Indiferent de modalitatea de formare, avand permanent in vedere ca "administratia inseamna a conduce cu oameni o actiune determinata in favoarea altor oameni" si ca valoarea unei administratii, eficienta ei depind, in primul rand, de valoarea si productivitatea oamenilor ce o compun, este cazul sa avem permanent in vedere necesitatea realizarii unei formari, a unei pregatiri cat mai complete a acestora.
Acest deziderat poate fi realizat printr-o pregatire profesionala teoretica si practica corespunzatoare.
Pregatirea profesionala teoretica si practica a personalului din administratia publica trebuie avuta in vedere in actiunea de formare a acestuia, pornind de la caracterul multilateral si specializat al activitatii in administratia publica, caracter ce determina si o pregatire profesionala diferentiata. Astfel, pe langa o temeinica pregatire in domeniul dreptului si a stiintei administratiei, competenta profesionala presupune: summum de cunostinte de specialitate (proprii ramurii sau domeniului in care actioneaza respectiva autoritate a administratiei publice), experienta in domeniu, usurinta de a pune in aplicare aptitudinile intelectuale, precum si ansamblul de atitudini ce predispun persoana la aplicarea tuturor posibilitatilor sale intelectuale. Pentru a se obtine o asemenea competenta profesionala, este necesar ca in toate sistemele ce asigura formarea, pregatirea personalului pentru administratia publica, sa existe pe de o parte o stransa legatura intre procesul de invatamant si cercetare (in vederea imbogatirii permanente a programelor de invatamant cu cele mai noi cuceriri ale gandirii contemporane), iar, pe de alta parte, sa se realizeze o mai buna legatura intre invatamant si practica.
Referindu-ne la cerintele de pregatire a personalului din administratia publica si adaptarea acestuia la conditiile tranzitiei la economia de piata, trebuie subliniat in primul rand, ca este necesara o schimbare culturala la nivelul comunitatii profesionale, respectiv, la nivelul functionarilor din administratia publica.
Educatia si trainingul vor trebui sa fie centrate mai degraba pe dezvoltarea si cultivarea abilitatilor decat pe transmiterea automata a unor cunostinte (metode, instrumente, tehnici) considerate adesea general aplicabile.
Administratia centralizata a avut ca efect subdezvoltarea capacitatilor manageriale implicate de evolutia globala a unei organizatii si de relatiile cu piata.
Deformarile majore produse in cultura manageriala a functionarilor publici au avut ca urmare:
. slaba dezvoltare a capacitatilor de lideri;
. spiritul intreprinzator bazat pe improvizatie in detrimentul profesionalismului;
. evitarea asumarii responsabilitatii fata de performantele unitatii;
. supralicitarea importantei relatiei de putere a generat o degradare a autoritatii manageriale, ceea ce se reflecta in faptul ca stilul de conducere este inca instabil, iar auto-multumirea cu propriile performante si cu pregatirea profesionala este din pacate o stare normala a functionarilor publici de la diferite nivele.
Dupa cum se poate vedea, reactiile manageriale din administratia publica fata de schimbare sunt confuze inca, iar neglijarea resurselor umane si a culturii administrative este evidenta.
Din aceste motive, pentru ca personalul din administratia publica sa raspunda cerintelor proprii de pregatire si perfectionare, este necesar sa cunoasca:
. problematica parteneriatului economic si, mai ales, social;
. sa se preocupe pentru modernizarea dotarilor;
. sa posede cunostinte ample referitoare la internationalizarea afacerilor si, in general, a relatiilor;
. sa aibe capacitate de initiativa in domenii ca: analize economice, studii de dezvoltare durabila cu protejarea mediului ambiant, evaluarii impactului social al deciziilor luate, stapanirea si corectarea fenomenelor deformate[5];
. perceperea corecta a modului de elaborare si aplicare a strategiilor de dezvoltare globala si sectoriala;
. sa-si insuseasca principalele caracteristici ale managementului profesionist.
Doar raspunzand acestor cerinte putem vorbi de functionari performanti si de o administratie pe masura.
Un prim mod de recrutare, este numirea, pe baza repartitiei emise de diferitele comisii infiintate sub tutela Ministerului Educatiei Nationale si Cercetarii, in vederea repartizarii in munca a absolventilor invatamantului superior sau mediu. In acest caz, ar fi de dorit ca cei care realizeaza recrutarea sa se edifice din timp asupra diferitelor insusiri si trasaturi de caracter ale celui care urmeaza sa fie repartizat in administratia publica, pentru a se evita pe cat posibil incadrarea celor care nu doresc sau nu au calitatile necesare. De altfel, in literatura de specialitate, este unanim recunoscut faptul ca acest mod de recrutare are unele neajunsuri, care determina o retinere in utilizarea lui , in prezent fiind utilizata doar in putine cazuri, pentru tineri absolventi.
Recrutarea prin repartitie se poate realiza si prin actul administrativ de repartizare in munca, eliberat de oficiile fortei de munca din cadrul autoritatilor competente in probleme de munca si ocrotiri sociale. In practica administrativa, aceasta metoda se utilizeaza in special pentru recrutarea in posturi de executie (arhivari, dactilografe etc.) sau personal auxiliar (personal de paza, conducatori auto, magazioneri etc.).
Recrutarea la libera alegere (selectionarea libera) este o alta metoda utilizata in practica autoritatilor administratiei publice. Avand in vedere unele avantaje, care tin in special de posibilitatea acordata conducatorului de a-si forma echipa, pe baza optiunilor proprii, aceasta metoda are si unele dezavantaje, printre care remarcam posibilitatea de manifestare a subiectivismului si, in consecinta, a arbitrariului. Trebuie precizat insa, ca in alegerea libera este necesar sa se tina seama de conditiile stabilite prin acte normative (vechime, studii etc.).
Metoda cea mai avantajoasa, unanim apreciata atat de teoreticieni, cat si de practicieni, este insa metoda concursului, larg promovata atat in tara noastra, cat si in alte tari ale lumii. Aceasta metoda permite largirea sferei de recrutare pentru functiile din administratia publica, dand posibilitate, in acelasi timp, prin caracterul sau public, realizarii unui control din partea cetatenilor asupra felului in care se face recrutarea personalului din administratia publica. Printre avantaje poate fi, de asemenea, mentionat faptul ca existenta unei comisii de specialisti presupune - cel putin teoretic - realizarea unei aprecieri obiective si, prin urmare, garantia recrutarii celor mai buni.
Unii autori au exprimat si anumite retineri cu privire la aceasta metoda. Astfel, se considera ca printr-o organizare formala, acest procedeu poate fi transformat intr-un instrument care sa garanteze recrutarea persoanelor preferate . Concursul poate determina neajunsuri - la locul de munca - pentru cei care se prezinta si nu reusesc si, de asemenea, poate prezenta dezavantaje atunci cand se dau aprecieri formale pentru a se facilita sau determina plecarea unor persoane necorespunzatoare sau considerate incomode. Dupa cum se poate observa, aceste dezavantaje sunt de natura subiectiva (corectitudinea celor responsabili de organizarea sau desfasurarea concursului), sistemul in sine prezentand avantaje incontestabile.
In ceea ce priveste modalitatile de organizare a concursului, se poate retine, in primul rand, concursul de dosar, care consta in verificarea - de catre o comisie stabilita ad-hoc - a activitatii candidatilor, asa cum aceasta rezulta din documentele prezentate in dosar. Un alte procedeu, cu o raspandire mai larga, consta in stabilirea unor probe in vederea verificarii cunostintelor si aptitudinilor candidatilor. Verificarea rezultatelor se face de catre o comisie de specialisti. De remarcat faptul ca in practica internationala castiga din ce in ce mai mult ideea stabilirii unor probe care sa elimine pe cat posibil o eventuala apreciere subiectiva. Astfel, sistemul de testare sau al probelor practice este din ce in ce mai raspandit .
In ceea ce priveste promovarea cadrelor din administratia publica, aceasta constituie unul din instrumentele cele mai eficiente ce pot determina stimularea atitudinii unui lucrator, motivarea acestuia in vederea cresterii randamentului activitatii proprii si, in consecinta, cresterea eficientei de ansamblu a administratiei publice. Promovarea ca o rasplata a efortului, constituie momentul de satisfactie pentru cei care isi realizeaza cu devotament si pricepere rolul ce-l au in cadrul diferitelor autoritati publice. Pentru acest motiv sunt necesare acte normative, care sa reglementeze cu multa grija aceasta problema, promovand ideea potrivit careia promovarea se face in functie de calitatile persoanei, de rezultatele obtinute in realizarea sarcinilor si - de regula - in baza unor probe practice, examen sau concurs.
In practica administrativa s-au conturat doua modalitati de promovare.
Prima modalitate este avansarea pe scara ierarhica, deci promovarea in postul vacant a unei persoane care lucreaza in cadrul acelei autoritati administrative sau chiar in compartimentul respectiv. Aceasta modalitate este recomandabila si prezinta avantaje certe, cu toate ca i s-ar putea reprosa ingustarea sferei din care se face selectia.
O alta modalitate de promovare este aceea a examenului sau concursului (in eventualitatea in care reuseste un functionar ce isi desfasoara activitatea pe un post inferior celui care a fost scos la concurs); pentru persoanele din afara autoritatii administratiei publice in care a fost organizat concursul, aceasta este considerata ca o modalitate de recrutare. Este necesar de specificat faptul ca legislatia din majoritatea tarilor califica, concursul drept principala metoda de promovare, in acest sens existand reglementari precise, din continutul carora se poate descifra grija deosebita de a asigura un cadru legal corespunzator promovarii celor mai buni, pe scara ierarhiei administrative.
In legatura cu promovarea personalului administrativ, o problema care merita a fi retinuta este aceea a sistemului de apreciere. Caracterizarea sau aprecierea functionarilor din administratia publica este necesar a se realiza nu numai in cadrul promovarilor, ci, in mod periodic, pentru cunoasterea continua a calitatii activitatii acestora.
In literatura de specialitate se mai pune si problema publicitatii caracterizarii personalului din administratia publica. In opinia unor autori caracterizarea functionarilor administratiei publice, pentru a da randamentul cuvenit, trebuie facuta prin asigurarea unui echilibru intre publicitatea acesteia si caracterul sau confidential.
Relatiile interumane ce apar in cadrul autoritatilor administratiei publice pot fi formale (in sensul ca sunt stabilite prin norme de conduita obligatorii) sau informale (cele care au la baza comportamentul determinat nu de reguli sau numai de gandirea sistematica si logica, ci si determinat de motive sentimentale).
Dupa cum stim, autoritatile administratiei publice sunt formate din colective de oameni, organizate prin lege, investite cu atributii si competente in vederea realizarii anumitor scopuri. Eficienta activitatii acestor colective va fi determinata in mod cert de felul in care se deruleaza cele doua tipuri de relatii interumane pe care le-am amintit.
Daca relatiile formale, stabilite prin acte normative, se asigura, in ultima instanta, prin constrangere, relatiile informale favorabile desfasurarii unei bune activitati nu pot fi determinate decat prin alt gen de factori de influenta, care tin in mare masura de stilul de munca al conducerii .
Referindu-ne la stilul muncii de conducere, mentionam conducerea tehnicista si cea bazata pe comportamente.
Daca in conducerea tehnicista se porneste de la ideea ca oamenii sunt predispusi la delasare in munca, evita responsabilitatea, nu au ambitii etc. si, prin urmare, este necesar a fi condusi, indrumati si controlati sau chiar amenintati si constransi pentru a-si realiza sarcinile, conducerea bazata pe comportament are in vedere ca munca fizica si intelectuala a devenit o necesitate pentru om, oamenii prefera autoconducerea si autocontrolul, lipsa de idealuri profesionale si cautarea linistii sunt consecinta experientei si nu caracteristici umane etc. si, prin urmare, propune realizarea unui climat organizational favorabil realizarii atat a obiectivelor institutiei, cat si a obiectivelor personalului.
Construirea unui astfel de climat presupune cooperarea intre membrii colectivului, declansarea energiilor latente ale fiecarui individ, in vederea realizarii atat a scopurilor organizatiei, cat si a celor personale. Problema cea mai importanta ce trebuie avuta in vedere in aceasta directie este aceea a motivarii personalului. Considerand motivarea oamenilor - ca expresie a unei judecati de valoare ce are drept rezultat o anumita masura si intensitate a cheltuielii de energie pentru atingerea unui scop, drept actiunea prin care se urmareste crearea unor idei - tendinte generale care sa determine in ultima instanta schimbarea comportamentului, apreciem ca aceasta problema prezinta o importanta deosebita in procesul de conducere a personalului din administratia publica.
Facand o analiza atenta a factorilor ce pot determina motivarea personalului, specialistii in acest domeniu sunt de parere ca factorii de crestere sau de motivare intrinseci postului de munca sunt: realizarea, recunoasterea realizarii, munca propriu-zisa, raspunderea, cresterea si avansarea, iar factorii care determina evitarea insatisfactiilor ("factori de igiena") sunt extrinseci muncii si cuprind: politica si conducerea unitatii, conducatorii directi, relatiile impersonale, conditiile de munca, retributia, locul in ierarhie, securitatea muncii.
Un ultim aspect pe care dorim sa-l mentionam se refera la calitatile si functiile conducatorului in administratia publica. Literatura de specialitate retine doua functii mai importante ce trebuie indeplinite de conducatorul unei autoritati a administratiei publice, si anume :
. functia de conducere (presupune stabilirea scopurilor si a mijloacelor de realizare a acestora, precum si asigurarea bunei functionalitati);
. functia psihologica (care trebuie sa determine transformarea conducatorului intr-un adevarat centru polarizator, care sa asigure coeziunea in actiune a tuturor membrilor colectivului).
Eficienta conducatorului in realizarea acestor functii depinde in mare masura de calitatile acestuia. In general, se considera ca orice conducator de nivel mediu sau superior trebuie sa depaseasca in inteligenta, instruire, siguranta in exercitiu etc., media colectivului pe care il conduce.
Pornind de la complexitatea sarcinilor administratiei publice, avand in vedere diversitatea acesteia, calitatile conducatorului trebuie privite in functie de conditiile specifice in care urmeaza a se realiza conducerea, recunoscut fiind faptul ca autoritatea personala a conducatorului unei autoritati a administratiei publice depinde de: programul sau de activitate, competenta personala si caracterul relatiilor sale cu membrii colectivului.
Studiile de psihologie pot oferi concluzii interesante si utile pentru activitatea manageriala a administratiei publice. Astfel, conturand profilul psiho-socio-profesional al personalului de conducere, se pot retine urmatoarele trei grupari de conditii care, intrunite, ar putea defini modelul conducatorului in administratia publica:
. pregatirea: in specialitate si in domeniul managementului administratiei publice;
. experienta: de conducere, dobandita nu prin aplicatii practice sau programe de pregatire, ci prin ocuparea efectiva a unor functii de conducere in administratia publica;
. calitati psihologice: inteligenta, flexibilitatea gandirii, capacitate creatoare, personalitate.
Definitia organica care impune a fi considerati functionari cei ce lucreaza mai mult sau mai putin direct in sectorul public, in servicii de drept public sau in serviciile publice economice si sociale dependente de stat sau de colectivitatile teritoriale.
Definitia functionala include in randul functionarilor agentii publici care exercita prerogative ale puterii publice sau care participa la apararea intereselor statului si ale colectivitatilor teritoriale. Intr-o asemenea conceptie, sunt considerati functionari membrii fortelor armate, ai politiei si ai altor forte de ordine, cei care lucreaza in magistratura, administratie fiscala, diplomatie, ca si cei care isi desfasoara activitatea in ministere, organisme administrative ale colectivitatilor teritoriale, banci centrale, in masura in care persoanele in cauza exercita atributii ordonate, din sfera puterii de stat sau din aria dreptului public.
In literatura romaneasca de specialitate, functia publica a fost definita ca reprezentand complexul de puteri si competente, organizate de lege, pentru satisfacerea unui interes general, in vederea ocuparii, in chip temporar, de un titular (sau mai multi), persoana fizica, ce exercita puterile in limitele competentei si urmareste realizarea scopului pentru care a fost creata functiunea.
Exista doua sisteme de functie publica:
Sistemul functiei publice de cariera, expresie a principiului specificitatii administratiei publice, a carei functionare implica existenta unui personal care este dotat cu competente speciale si care isi consacra viata profesionala serviciului functiei publice. Intr-un asemenea sistem, functia publica este structurata potrivit unei conceptii ierarhice. Functionarul, cu o pregatire adecvata, beneficiaza de stabilitate.
Sistemul lucrativ (functia publica de ocupatie). Angajatii sunt clasati in functie de nivelul calificarii cerute, de capacitatea dovedita si de nivelul remuneratiei. Ei sunt recrutati pentru o functie precisa si nu beneficiaza de garantii suplimentare de securitate a muncii. Calitatea functionarului este legata de existenta activitatii respective si de evolutia acesteia. In unele conceptii, sistemul permite recrutarea de specialisti si, in paralel, economie de mijloace.
In democratiile europene recrutarea functionarilor are la baza doua principii: egalitatea la accesul in functia publica si concursul.
Principiul egalitatii accesului figureaza in Declaratia Drepturilor Omului si Cetateanului din 1789 si este reluat in art. 21 al Declaratiei Universale a Drepturilor Omului: "Toate persoanele au dreptul a accede, in conditii de egalitate, la functii publice in tara lor". Asadar, sunt interzise restrictii si discriminari fondate pe sex, rasa, religie sau opinii. Singurele restrictii impuse pe cale legislativa sunt cele care tin de cetatenie, exercitarea deplina a drepturilor civile si politice, moralitate, conditii de varsta si aptitudini psihice.
Un al doilea principiu care guverneaza recrutarea functionarilor publici este cel al competitiei deschise, al concursului prin care sunt urmarite in mod constant doua obiective:
. evaluarea corecta a capacitatilor candidatilor si
. garantarea independentei, obiectivitatii si calificarii celor care au sarcina selectionarii.
In plus, publicitatea concursurilor este obligatorie si trebuie facuta in mod repetat prin cat mai multe mijloace de informare.
O caracteristica esentiala a functiei publice o reprezinta continuitatea, ceea ce presupune ca nu trebuie exercitata cu intermitente.
In regimurile democratice, puterea de decizie politica este exercitata de reprezentantii alesi pe cale electorala, functionarii publici, nonpartizani din punct de vedere politic, trebuind sa execute deciziile responsabililor politici, in conformitate cu legislatia in vigoare.
In general, se disting trei situatii:
Functia publica este in totalitate separata de autoritatea politica, fata de care subordonata. Este sistemul separatiei intre functia publica si puterea politica si se intalneste in Marea Britanie si in Belgia. In aceste tari, separarea amintita este realizata prin reglementari legale exprese, functionarii putand fi demisi numai in situatii exceptionale, strict delimitate. Pe de alta parte, este insa obligatoriu ca acestia, prin activitatea desfasurata, sa dovedeasca neimplicare politica;
Functia publica este, teoretic, separata de puterea executiva, careia ii este subordonata dar, practic, unii functionari sunt dependenti de un legamant de credinta fata de reprezentantii puterii; Acesta este sistemul osmozei partiale intre functia publica si puterea politica si se regaseste in Germania si in Franta;
Functia publica este legata de cea politica, guvernamentala, care este asumata de un partid si este subordonata acestuia. Acest sistem este sistemul integrarii intre functia publica si puterea politica si el este propriu regimurilor comuniste.
Neutralitatea politica a functionarilor publici este o problema care are raspunsuri diferite, in functie de traditiile si legislatia fiecarei tari in parte.
Ca regula, in toate statele democratice se asteapta de la functionarul public, pe langa o solida competenta profesionala, si neutralitate, loialitate, impartialitate, simt al datoriei si grija fata de interesul general.
Astfel, se considera ca doi factori sunt esentiali pentru o buna functie publica: etica si increderea. Pentru functia publica din Europa occidentala, etica include, in general, impartialitate in exercitarea serviciului public si rezistenta la coruptie. Administratia trebuie sa respecte norme etice severe. Parlamentarii si ministrii trebuie sa ajute functionarii, stabilind si aplicand norme de conduita stricte. Cei alesi trebuie sa se abtina sa ceara functionarilor sa depaseasca limita ce separa ceea ce este just de ceea ce nu este.
Influentarea vietii publice de catre coruptie este o problema care afecteaza ansamblul Europei. Ea se manifesta mai grav in unele tari din Europa de Est, dupa 50 de ani in care sistemul a alimentat neincrederea cetatenilor la adresa functionarilor si a deformat constiinta civica a celor care au trait si s-au format in acea perioada.
In literatura de specialitate s-a cristalizat notiunea de infrastructura etica, care cuprinde un set de instrumente pentru prevenirea atitudinilor necorespunzatoare si pentru stimularea unei conduite corecte.
Acestea se bazeaza in principal pe:
. atmosfera politica bazata pe respectarea valorilor etice, care sa constituie un exemplu in acest sens;
. un cadru juridic adecvat;
. mecanisme de control si de tragere la raspundere eficace;
. coduri de conduita operationale;
. conditii adecvate pentru indeplinirea functiei publice;
. mecanisme de perfectionare profesionala;
. mecanisme de coordonare si supraveghere a conduitei etice;
. societate civila activa, care sa urmareasca si sa amendeze activitatea functionarilor publici.
Interconectarea, intr-o masura mai mare sau mai mica, a elementelor componente ale infrastructurii etice, depinde de traditiile culturale si politico-administrative ale fiecarei tari.
Eficienta acestei infrastructurii presupune ca ea sa fie concretizata si utilizata intr-o maniera coerenta.
La nivel european, cu prilejul discutiilor care au avut loc asupra acestei problematici, s-a ajuns la concluzia ca este necesara elaborarea unui Cod deontologic european al functionarului public, care trebuie sa stabileasca marile principii ce urmeaza apoi sa fie incluse de fiecare stat in legislatia proprie.
Statele europene dispun de un "soclu" de valori comune, stabilite prin Conventia Europeana a Drepturilor Omului. Pe aceasta baza este posibila elaborarea unui cod de valori ale functiei publice, care sa defineasca caracteristicile generale ale unei functii publice democratice, altfel spus, care sa exprime asteptarile cetatenilor de la un serviciu public intr-un stat democrat.
Putem concluziona ca administratia publica poate fi vazuta si ca un ansamblu de functii publice, organizate prin lege si incredintate functionarilor publici - persoane fizice care actioneaza in temeiul competentei si nu al drepturilor si obligatiilor civile.
O problema importanta in constructia functionala a sistemului administratiei publice o reprezinta gruparea atributiilor in cadrul functiilor si stabilirea functiilor publice necesare.
Unora dintre functiile publice le sunt stabilite atributii care alcatuiesc competenta necesara pentru conducerea activitatilor administratiei publice. Functionarii care le detin sunt functionari de conducere si au misiunea de a emite decizii administrative, acte juridice.
Alta categorie, cuprinde functiile publice care presupun exercitarea unor atributii de documentare administrativa si de pregatire a lucrarilor in scopul adoptarii deciziilor sau functii publice prin care sunt indeplinite atributiile de executare a deciziilor administrative.
Administratia publica se legitimeaza numai prin scopul sau de satisfacere a intereselor publice, generale, astfel ca orice incercare de utilizare in scopuri personale a functiei publice este inadmisibila.
Pentru respectarea principiului legalitatii administratiei publice nu este suficient ca atributiile care formeaza diferitele functii publice in cadrul structurilor administratiei sa aiba caracter legal, ci mai este necesar sa fie detinute in mod legal de catre cei care le exercita, deci acestia sa fie abilitati, investiti legal.
Functionarii publici sunt investiti in functie printr-un act administrativ de numire, unilateral.
Functionarul public este investit cu atributiile care ii determina competenta, nu de catre cel care l-a numit, ci de catre lege, care organizeaza functia in vederea satisfacerii unui interes general. Legea organizeaza functia cu atributiile stabilite pentru aceasta si oricare persoana, care intruneste conditiile legii, poate aspira la accesul si exercitarea functiei respective.
Functiile publice sunt exercitate de catre persoane fizice care isi fac din aceasta exercitare o cariera.
Prin numirea in functia publica, functionarul este investit cu un statut legal in care sunt prevazute drepturile si obligatiile acestuia. Situatia juridica a functionarului public este asadar statutara.
Fiecare functionar public are un drept personal la avansare in functie, la inamovibilitate sau stabilitate, la salariu etc..
Prin individualizarea efectuata la investirea in functia publica, dreptul sau la functia publica poate fi aparat de titular in conformitate cu prevederile legale. Astfel de drepturi sunt publice, iar functionarul le detine pe durata exercitarii functiei, fiind conferite in interes general, cu scopul de a acorda titularului functiei garantii in indeplinirea atributiilor sale. Functionarul public poate, asa cum am mai aratat, sa-si apere drepturile conferite de lege in conditiile procedurii contenciosului administrativ.
Fiind atribuite in interes general, aceste drepturi pot fi amplificate, dimensionate sau suprimate prin lege, in scopul cresterii eficacitatii serviciului public.
Drepturile si obligatiile generale ale functionarilor publici se regasesc in Statutului functionarilor publici, adoptat prin Legea nr. 188/1999.
Conform Legii nr. 188/1999, functionarii publici sunt debutanti sau definitivi. Functionarii publici debutanti sunt persoanele care ocupa, in urma concursului sau a examenului, o functie publica pana la definitivare.
Functionarii publici se impart in categorii, grade, clase si trepte. Exista trei categorii, definite in raport cu nivelul studiilor necesare, dupa cum urmeaza:
a) categoria A - studii superioare de lunga durata, absolvite cu diploma de licenta sau echivalenta;
b) categoria B - studii superioare de scurta durata, absolvite cu diploma;
c) categoria C - studii medii liceale sau postliceale, absolvite cu diploma.
In functie de categoria din care fac parte, functionarii publici desfasoara urmatoarele activitati:
a) aplicarea si executarea legilor, studii, control, consiliere, coordonare, conducere, elaborarea de reglementari, luarea deciziilor sau alte activitati care necesita cunostinte superioare de specialitate - functionarii publici din categoria A;
b) aplicarea si executarea legilor, studii, indrumare, elaborarea unor proiecte de reglementari, lucrari pregatitoare pentru luarea deciziilor, unele activitati de conducere, precum si alte activitati care necesita pregatire superioara de scurta durata - functionarii publici din categoria B;
c) aplicarea si executarea legilor si a altor reglementari, activitati de birou sau de control care necesita o cultura generala medie si cunostinte tehnice sau profesionale de nivel mediu - functionarii publici din categoria C.
Fiecare dintre cele trei categorii ale functiei publice se imparte in doua grade. Gradul este o etapa din cariera functionarului public.
Dupa natura competentelor, functiile publice se clasifica in functii de executie si de conducere.
Conditiile de acces pentru ocuparea functiilor publice.
Numirea si avansarea
Potrivit dispozitiilor art. 6 din Legea nr. 188/1999 poate ocupa o functie publica persoana care indeplineste urmatoarele cerinte:
a) are numai cetatenia romana si domiciliul in Romania;
b) cunoaste limba romana scris si vorbit;
c) are varsta de 18 ani impliniti;
d) are capacitate deplina de exercitiu;
e) are o stare de sanatate corespunzatoare functiei pentru care candideaza, atestata pe baza de examen medical de specialitate;
f) indeplineste conditiile de studii prevazute de lege pentru functia publica;
g) nu a fost condamnata pentru savarsirea unei infractiuni care ar face-o incompatibila cu exercitarea functiei publice;
h) a castigat concursul sau a promovat examenul organizat pentru ocuparea functiei publice;
Pentru ocuparea unei functii publice, prin lege, se pot prevedea si alte cerinte speciale, precum cele referitoare la varsta, aptitudini ori efectuarea unui stagiu de specialitate.
Potrivit disp. art. 55 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 functionarul public definitiv depune juramantul de credinta in fata conducatorului autoritatii sau institutiei publice si in prezenta a doi martori, dintre care unul va fi conducatorul compartimentului in care este numit, iar celalalt, un alt functionar public din cadrul aceleiasi autoritati sau institutii publice.
In art. 55 alin. 2 se arata ca juramantul are urmatorul cuprins: "Jur sa respect Constitutia, drepturile si libertatile fundamentale ale omului, sa aplic in mod corect si fara partinire legile tarii, sa indeplinesc constiincios indatoririle ce imi revin in functia publica in care am fost numit si sa pastrez secretul profesional. Asa sa-mi ajute Dumnezeu!".
Juramantul se poate depune si fara formula religioasa de incheiere, iar refuzul depunerii juramantului atrage revocarea deciziei de numire in functie.
Totodata, functionarii publici trebuie sa dea o declaratie cu privire la avere, pe propria raspundere, declaratie care trebuie sa cuprinda si referiri la bunurile sotului/sotiei sau copiilor minori (a se vedea art. 46 alin. 2 din Legea nr. 188/1999).
Numirea intr-o functie publica vacanta se face in urma promovarii unui concurs, potrivit disp. art. 49 si urm. din Legea nr. 188/1999.
Modul de organizare si functionare a concursului se stabileste prin hotarare a Guvernului.
Numirea in functie se face de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice, si reprezinta de fapt numirea intr-un post corespunzator unei functii publice dintre cele cu care sunt prevazute serviciile publice.
Numirea in functii publice de conducere se face pe baza de concurs, organizat de autoritatea sau institutia publica, in limita posturilor vacante.
Procedura de desfasurare a concursurilor se stabileste prin hotarare a Guvernului, la propunerea Agentiei Nationale a Functionarilor Publici.
Odata cu numirea in functie se constituie un dosar profesional al functionarului public, dosar care va cuprinde toate actele ce privesc situatia sa profesionala si disciplinara, inregistrate si numerotate cronologic.
In acel dosar este interzis sa se faca referire la opiniile politice, sindicale, religioase sau de orice alta natura.
Functionarul are dreptul sa cunoasca dosarul sau profesional, iar institutia respectiva are obligatia sa permita functionarului sa-si exercite dreptul la cunoasterea dosarului personal si la eliberarea, la cerere, a unor copii de pe actele existente in dosarul sau personal.
La ocuparea functiilor publice exista unele incompatibilitati prevazute de art. 56 si urm. din Legea nr. 188/1999. Astfel, functionarii publici:
- nu pot detine doua functii publice in acelasi timp, cu exceptia celor didactice;
- nu pot detine functii in regiile autonome, societatile comerciale ori in alte unitati cu scop lucrativ;
- nu pot exercita la societati comerciale cu capital privat activitati cu scop lucrativ care au legatura cu atributiile ce le revin din functiile publice pe care le detin si nu pot fi mandatari ai unor persoane in ceea ce priveste efectuarea unor acte in legatura cu functia pe care o indeplinesc.
Prin urmare, functionarii publici au obligatia de a se abtine de la efectuarea oricaror activitati cu scop lucrativ care contravin demnitatii, prestigiului si normelor de comportare ce decurg din pozitia lor oficiala.
Pentru activitatea desfasurata, functionarii publici sunt apreciati (notati) anual de sefii ierarhici cu privire la activitatea si comportarea in timpul serviciului.
Notarea profesionala consta in aprecierea functionarului ca "exceptional", 'foarte bun", "bun", "satisfacator" sau "nesatisfacator" (art. 60 alin. 3 din Legea nr. 188/1999).
Este obligatoriu ca notarea sa fie motivata temeinic, sa fie exacta si obiectiva.
Notarea facuta superficial, in mod nesincer sau cu rea-credinta constituie abatere de serviciu si atrage raspunderea disciplinara a celui vinovat.
Functionarul public notat in ultimul an cu calificativul "nesatisfacator" sau "satisfacator" nu poate fi avansat in anul urmator.
In situatia in care, in ultimii doi ani, functionarul public a fost notat cu calificativul "nesatisfacator", conducatorul institutiei publice va propune acestuia trecerea intr-o functie inferioara. Daca propunerea nu este acceptata, se procedeaza la eliberarea din functie.
In situatia in care are loc restrangerea numarului de posturi la o autoritate sau la o institutie publica, conducatorul autoritatii sau institutiei publice va avea in vedere rezultatele obtinute de functionarii publici la evaluarea anuala a activitatii.
Tot pe baza activitatii apreciata in modul amintit, functionarii pot fi avansati in functii, trepte, clase si grade.
Managementul functiilor publice si al functionarilor publici
Potrivit disp. art. 20 din Legea nr. 188/1999 pentru crearea si dezvoltarea unui corp profesionist de functionari publici s-a infiintat, in subordinea Guvernului, Agentia Nationala a Functionarilor Publici, organ de specialitate al administratiei publice centrale, cu personalitate juridica.
Agentia Nationala a Functionarilor Publici este condusa de un presedinte, cu rang de secretar de stat, numit de catre primul-ministru. Aceasta agentie este finantata de la bugetul de stat si are atributiile prevazute in art. 21 din lege, dintre care mentionam:
- elaboreaza politicile si strategiile privind managementul functiei publice si al functionarilor publici;
- elaboreaza si avizeaza propuneri de acte normative privind functia publica si functionarii publici;
- verifica modul de aplicare a legislatiei privind functia publica si functionarii publici in cadrul autoritatilor si institutiilor publice;
- elaboreaza propuneri pentru crearea unui sistem unitar de salarizare aplicabil tuturor functionarilor publici;
- colaboreaza cu organisme si organizatii internationale din domeniul managementului resurselor umane.
Agentia tine evidenta functiilor publice si a tuturor functionarilor publici pe baza datelor personale ale functionarilor publici transmise de autoritatile si institutiile publice.
In prima luna a fiecarui an, autoritatile si institutiile publice vor transmite modificarile intervenite in situatia functionarilor publici.
In baza disp. art. 24 din Legea nr. 188/1999 gestiunea resurselor umane si a functiilor publice este organizata si realizata, in cadrul fiecarei autoritati si institutii publice, de catre un compartiment specializat in domeniu, care colaboreaza cu Agentia Nationala a Functionarilor Publici.
Drepturile functionarilor publici
Functionarii publici din sistemul administratiei publice au, potrivit legii, in calitate de personal al autoritatii sau institutiei publice respective, o serie de drepturi cu caracter economic si social privitoare la salariu, concediu, asistenta sociala si pensie etc., drepturi care se studiaza pe larg la disciplina dreptul muncii.
Functionarii publici au insa unele drepturi strans legate de functia lor, mai ales de profesia din care face parte functia lor, conform disp. art. 26 si urm. din Legea nr. 188/1999.
Dintre aceste din urma drepturi amintim, in primul rand, dreptul de a asigura functionarului public legal investit exercitarea functiei sale.
Corelativ dreptului amintit ii corespund doua obligatii, una din partea autoritatilor si institutiilor administratiei publice de a lua toate masurile pentru a asigura exercitarea dreptului la functie al functionarului respectiv, si a doua din partea celorlalte persoane, din afara sistemului autoritatilor si institutiilor administratiei publice, de a da ascultare si de a aduce la indeplinire sarcinile pe care le traseaza functionarii publici.
Cu privire la aceasta din urma obligatie, amintim pe aceea a contribuabililor de a plati impozitele, sau obligatia elevilor si studentilor de a permite profesorului sa-si exercite functia didactica.
Cu privire la obligatia autoritatilor si institutiilor administratiei publice de a asigura dreptul functionarului public la exercitarea functiei, amintim mijloacele de convingere si de constrangere pe care trebuie sa le adopte fata de cei care nu dau ascultare functionarului public in vederea exercitarii functiei sale.
In acest scop este instituit si dreptul la protectia legii in exercitarea functiei sau in legatura cu aceasta, institutia publica fiind obligata sa asigure (functionarilor publici) protectia impotriva amenintarilor, violentelor, factorilor de ultraj carora le-ar putea fi victime (art. 39 din Legea nr. 188/1999).
Autoritatile si institutiile administratiei publice trebuie sa propuna sau sa adopte acele norme prin care sa asigure salariul corespunzator si alte drepturi pentru a crea functionarilor publici un trai decent (art. 29, 30).
Un alt drept este acela de a se asigura ocuparea functiilor publice doar de persoanele care sa aiba o anumita calificare profesionala.
Prin lege este prevazuta conditia studiilor superioare juridice sau administrative pentru secretarii comunelor, oraselor, municipiilor si judetelor si cu titlu de exceptie, alte studii de specialitate sau numai bacalaureatul, pentru secretarii comunelor cu o populatie sub 3000 de locuitori.
In acest context subliniem infiintarea facultatilor de administratie publica pentru pregatirea celor care vor ocupa functii de executie sau de conducere la nivel superior si infiintarea colegiilor de administratie publica pentru pregatirea celor care vor ocupa functii de executie, mai ales in administratia publica locala.
Un alt drept este cel al asigurarii continuitatii sau stabilitatii in functie pentru functionarii publici din sistemul administratiei publice (art. 4 lit. d din Legea nr. 188/1999).
Consacrarea unui astfel de drept garanteaza posibilitatea functionarilor de a nu fi inlaturati din functie cu ocazia schimbarilor politice, precum si posibilitatea de a-si exercita dreptul la cariera.
Aceasta posibilitate nu este insa absoluta pentru ca trecerea in alta functie poate fi determinata de promovare, de necesitatea rotirii cadrelor pentru prevenirea rutinei administrative sau de delegare, detasare sau alte cazuri de modificare a raportului de functie datorita unor necesitati ale serviciului public.
Un alt drept este cel privind posibilitatea ce li se acorda de a se plange autoritatilor si institutiilor competente, respectiv instantelor de contencios administrativ, atunci cand fata de functionarii publici se iau masuri abuzive cu privire la comportamentul disciplinar.
Dreptul la opinie al functionarului public este garantat, si in acest context se mentioneaza ca este interzisa orice discriminare intre functionari pe criterii politice, sindicale, religioase, etnice, sex, stare materiala, origine sociala (art. 26 din Legea nr. 188/1999).
Exista totusi o interdictie, anume aceea care prevede ca functionarii publici, in cadrul serviciului, trebuie sa dea dovada de rezerva in manifestarea opiniilor politice care ar putea influenta impartialitatea lor in exercitarea atributiilor ce le revin.
Un alt drept este cel de asociere sindicala prevazut in Legea nr. 54/1991 cu privire la sindicate (art. 27 din Legea nr. 188/1999).
In legatura cu dreptul de mai sus, este si dreptul la greva ce poate fi exercitat in conditiile Legii nr. 136/1999 referitoare la solutionarea conflictelor colective de munca.
Un alt drept este acela al cumulului de functii in anumite conditii prevazute de lege.
De asemenea, un alt drept este cel referitor la restituirea cheltuielilor de transport si cazare, precum si la indemnizatia pentru cheltuielile de intretinere (diurna) pentru deplasarile efectuate in timpul serviciului (art. 82 alin. 2 si art. 83 alin. 2 din Legea nr. 188/1999).
Un alt drept este cel privind alocatia de stat pentru copii, sau dreptul la reducerea tarifelor pentru transportul in comun, in conditiile stabilite prin hotarare de Guvern.
Mai mentionam dreptul la uniforma gratuita pentru institutiile unde se impune acest lucru (art. 31 din Legea nr. 188/1999), dreptul la concediu anual de odihna, la cel medical si la alte concedii in conditiile prevazute de Legea nr. 6/1992 si HG nr. 250/1992 (a se vedea si disp. art. 33 din Legea nr. 188/1999).
Amintim, de asemenea, dreptul la perfectionarea continua a pregatirii profesionale.
In conditiile legii, functionarii publici pot beneficia de concedii platite pentru cursuri de perfectionare sau programe de specializare in tara sau strainatate.
Functionarii care obtin asemenea concedii de studii cu o durata mai mare de trei luni pe an, sunt obligati sa se angajeze in scris ca vor lucra cel putin cinci ani in functii publice. In caz contrar vor suporta cheltuielile efectuate cu perfectionarea pregatirii lor.
Functionarii publici au dreptul la pensie pentru vechime in munca si limita de varsta si la cerere, daca au vechimea in munca necesara. (art. 37 din Legea nr. 188/1999).
Cat priveste dreptul la pensie de invaliditate, functionarii publici au un astfel de drept in cazul in care au suferit un accident de munca, sau boala profesionala, datorita unor conditii de munca si igiena necorespunzatoare (art. 35 si 36 din Legea nr. 188/1999).
Functionarii publici au dreptul la asistenta medicala gratuita in institutiile de stat, dreptul la salariu in conditiile prevazute de Legea nr. 40/1991, Legea nr. 154/1998, H.G. nr. 281/1993 si alte acte normative (art. 29, 30 din Legea nr. 188/1999).
Obligatiile functionarilor publici
Functionarii publici, au unele obligatii comune cu cele ale salariatilor pe baza de contract individual de munca, in legatura cu indeplinirea indatoririlor de serviciu, respectarea disciplinei muncii, ridicarea nivelului de cunostinte etc..
Functionarii publici au insa si obligatii legate de profesia pe care o exercita si de functia pe care o ocupa (art. 41 si urm. din Legea nr. 188/1999).
Cea mai importanta obligatie este cea de subordonare a functionarilor ierarhic inferiori fata de functionarii ierarhic superiori (art. 43 din Legea nr. 188/1999).
In exercitarea atributiilor functiei de conducere, functionarii ierarhic superiori au un drept de instructiune prin aceea ca traseaza sarcinile pentru functionarii ierarhic inferiori, precum si un drept de control al activitatii acestora.
Dreptul de instructie se realizeaza adesea prin ordine, circulare si alte categorii de dispozitii, iar controlul se realizeaza sub forma controlului ierarhic si a celui intern.
Legat de obligatia de subordonare, functionarii publici trebuie sa execute ordinele functionarilor superiori cu exceptia celor care sunt ilegale.
Un astfel de ordin nu trebuie executat de functionarul ierarhic inferior. Trebuie sa fie aratat in scris, celui care l-a emis sau superiorului ierarhic al emitentului, motivul pentru care refuza sa execute ordinul respectiv.
Daca functionarul public care a dat dispozitia staruie in executarea acesteia, va trebui sa o formuleze in scris. In aceasta situatie, dispozitia va fi executata de cel care a primit-o (art. 43 alin. 2 din Legea nr. 188/1999).
In cazul in care executa un ordin ilegal, fara a respecta dispozitiile amintite, functionarul este tinut sa raspunda, in oricare dintre formele de raspundere juridica, alaturi de emitentul actului.
O alta obligatie este aceea de a pastra secretul de stat si de serviciu (art. 44 din Legea nr. 188/1999), atat in interiorul institutiei in care lucreaza, cat si in afara acesteia.
Corelata cu aceasta obligatie este si aceea de discretie profesionala, de confidentialitate in raport cu colegii de serviciu, in legatura cu faptele, informatiile sau documentele de care iau cunostinta in exercitarea functiei.
O alta obligatie este aceea de a avea o comportare corespunzatoare, nu numai in interiorul institutiei, ci si in afara ei, comportare care sa asigure prestigiul functiei (art. 41 din Legea nr. 188/1999).
Aceasta obligatie presupune si pe aceea de a nu avea indeletniciri in afara serviciului care sa fie contrare functiei pe care o indeplinesc.
Prin urmare, functionarii publici sunt obligati sa-si consacre activitatea profesionala pentru indeplinirea atributiilor ce le revin potrivit functiei incredintate in vederea realizarii obiectivelor institutiei in care sunt numiti si servirii binelui public.
De asemenea, sunt obligati sa-si indeplineasca cu corectitudine, fidelitate si in mod constiincios indatoririle de serviciu prevazute in legi si regulamente.
Au, totodata, datoria sa furnizeze publicului, in cadrul serviciului, informatiile cerute, cu respectarea obligatiei de pastrare a secretului de stat, a celui profesional (de serviciu) si a obligatiei de discretie profesionala.
Este interzis functionarilor publici ca direct sau indirect sa solicite, sa accepte sau sa faca sa li se promita pentru ei sau pentru altii, in considerarea situatiei lor oficiale, daruri sau alte avantaje (este vorba de infractiunile de luare de mita si primirea de foloase necuvenite).
Totodata, functionarilor publici le este interzis sa primeasca cereri a caror rezolvare nu intra in competenta lor si care nu le sunt repartizate de sefii ierarhici, ori sa intervina pentru solutionarea lor, interdictie prevazuta de disp. art. 47 din Legea nr. 188/1999 (este vorba de infractiunea de abuz in serviciu si de cea de trafic de influenta).
Functionarii sunt obligati sa colaboreze la aducerea la indeplinire a sarcinilor de serviciu si sa se suplineasca in caz de absenta in cadrul specialitatii lor, cu obligarea pastrarii discretiei profesionale sau a secretului de serviciu.
Raspunderea functionarilor publici
Potrivit disp. art. 69 din Legea nr. 188/1999, incalcarea de catre functionarii publici, cu vinovatie (intentie sau culpa) a indatoririlor de serviciu, atrage raspunderea lor disciplinara, contraventionala, civila sau penala, dupa caz.
Raspunderea disciplinara
Aceasta forma de raspundere intervine pentru incalcarea cu vinovatie de catre functionarii publici, indiferent de functia pe care o ocupa, a indatoririlor de serviciu, incalcare ce constituie abatere disciplinara.
In conformitate cu disp. art. 70 alin. 2 din Legea nr. 188/1999, sunt abateri disciplinare:
a) intarzierea sistematica in efectuarea lucrarilor;
b) absente nemotivate de la serviciu;
c) interventiile sau staruintele pentru solutionarea unor cereri in afara cadrului legal;
d) atitudinile ireverentioase in timpul exercitarii atributiilor de serviciu;
e) nerespectarea secretului profesional sau a confidentialitatii lucrarilor care au acest caracter;
f) refuzul nejustificat de a indeplini sarcinile si atributiile de serviciu;
g) neglijenta repetata in rezolvarea lucrarilor;
h) manifestari care aduc atingere prestigiului autoritatii sau institutiei publice din care face parte;
i) exprimarea sau desfasurarea, in calitate de functionar public ori in timpul programului de lucru, a unor opinii sau activitati publice cu caracter politic;
j) incalcarea prevederilor legale referitoare la incompatibilitati si interdictii privind functionarii publici
Sanctiunile cu caracter general prevazute in art. 70 alin. 3 din Legea nr. 188/1999 pentru savarsirea abaterilor disciplinare amintite, sunt: a) avertismentul; b) mustrarea; c) diminuarea drepturilor salariale cu 5-10%, pe o perioada de 1-3 luni; d) suspendarea dreptului de avansare pe o perioada de 1-3 ani; e) trecerea intr-o functie inferioara, pe o perioada de 6-12 luni, cu diminuarea corespunzatoare a salariului; f) destituirea din functie.
Raspunderea contraventionala
Acest tip de raspundere este o forma specifica dreptului administrativ si cuprinde totalitatea normelor juridice care reglementeaza raspunderea celor ce nesocotesc dispozitii de drept administrativ, in raporturile dintre autoritatile publice administrative, precum si dintre acestea si particulari (persoane fizice sau juridice).
Conditia esentiala pentru angajarea raspunderii contraventionale este savarsirea unei contraventii.
Contraventia este definita in art. 1 din Legea nr. 32/1968 privind stabilirea si sanctionarea contraventiilor, ca fiind fapta savarsita cu vinovatie care prezinta un pericol social mai redus decat infractiunea si care este prevazuta si sanctionata prin lege si alte acte normative ale organelor anume prevazute de lege.
Raspunderea contraventionala angajeaza aplicarea unor sanctiuni, precum avertisment, amenda contraventionala, inchisoare contraventionala.
Potrivit disp. art. 76 din Legea nr. 188/1999, raspunderea contraventionala a functionarilor publici se angajeaza in cazul in care acestia au savarsit o contraventie in timpul si in legatura cu sarcinile de serviciu.
Impotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii, functionarul public se poate adresa cu plangere la judecatoria in a carei circumscriptie isi are sediul autoritatea sau institutia publica in care este numit functionarul public sanctionat.
Raspunderea civila
Potrivit disp. art. 77 din Legea nr. 188/1999 raspunderea civila a functionarilor publici se angajeaza:
a) pentru pagubele produse cu vinovatie patrimoniului autoritatii sau institutiei publice in care functioneaza;
b) pentru nerestituirea in termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
c) pentru daunele platite de autoritatea sau institutia publica, in calitate de comitent, unor terte persoane, in temeiul unei hotarari judecatoresti definitive si irevocabile.
In art. 78 din Statut se arata ca repararea pagubelor aduse autoritatii sau institutiei publice in situatiile prevazute la art. 77 lit. a) si b) se dispune prin emiterea de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice a unui ordin sau a unei dispozitii de imputare, in termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, dupa caz, prin asumarea unui angajament de plata, iar in situatia prevazuta la lit. c) a aceluiasi articol, pe baza hotararii judecatoresti definitive si irevocabile.
Impotriva ordinului sau dispozitiei de imputare, functionarul public in cauza se poate adresa instantei de contencios administrativ.
Dreptul conducatorului autoritatii sau institutiei publice de a emite ordinul sau dispozitia de imputare se prescrie in termen de trei ani de la data producerii pagubei.
Conform disp. art. 79 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 raspunderea functionarilor publici pentru infractiunile savarsite in timpul serviciului, sau in legatura cu atributiile functiei publice pe care o ocupa se angajeaza potrivit legii penale
Acest tip de raspundere a functionarilor publici este cea mai grava forma a raspunderii si intervine pentru savarsirea unor fapte ce prezinta un pericol deosebit si care sunt denumite infractiuni.
Conform dispozitiilor art. 17 din Codul penal infractiunea este fapta ce prezinta pericol social, savarsita cu vinovatie si prevazuta de legea penala.
Infractiunea este singurul temei al raspunderii penale.
In titlul VI, capitolul 1 din Codul penal sunt prevazute infractiunile de serviciu dintre care amintim: abuzul in serviciu contra intereselor persoanelor sau contra intereselor publice, neglijenta in serviciu, luarea de mita.
In art. 79 alin. 2 se mentioneaza ca in cazul in care in urma sesizarii parchetului sau a organului de cercetare penala s-a dispus inceperea urmaririi penale, conducatorul autoritatii sau institutiei publice va lua masura de suspendare a functionarului public din functia publica pe care o detine.
Suspendarea din functie opereaza, conform disp. art. 79 alin. 3 si in cazul in care s-a dispus inceperea urmaririi penale impotriva functionarului public care a savarsit o infractiune de natura sa-l faca incompatibil cu functia publica pe care o ocupa.
In cazul in care un functionar public a fost condamnat penal printr-o hotarare judecatoreasca definitiva pentru o infractiune in legatura cu munca sa, conducatorul institutiei publice este obligat sa-l destituie din functie, asa cum prevad disp. art. 94 din Statut.
In cazul destituirii din functie, functionarul public poate cere instantei de contencios administrativ anularea ordinului sau a dispozitiei de destituire din functie, in termen de 30 de zile de la comunicare.
Modificarea, suspendarea si incetarea raporturilor de serviciu
Functionarii publici pot fi delegati sau detasati de conducerea autoritatii sau institutiei in care isi desfasoara activitatea pentru a indeplini anumite activitati in afara locului de munca, in conditiile legii.
Delegarea se dispune in interesul institutiei in care este angajat functionarul pentru o perioada de cel mult 30 de zile, putandu-se prelungi cu cel mult aceeasi durata, in cazuri deosebite (art. 82 din Legea nr. 188/1999).
Detasarea se dispune nu in interesul institutiei din care face parte functionarul public, ci in interesul institutiei publice in care urmeaza sa-si desfasoare activitatea (art. 83 din Legea nr. 188/1999).
Detasarea se dispune pe o perioada de cel mult 3 luni. In cursul unui an calendaristic un functionar public poate fi detasat mai mult de sase luni, cu acordul sau scris
Pe durata delegarii sau detasarii, functionarul isi pastreaza cel putin functia si salariul avute anterior.
Suspendarea raportului de serviciu se poate dispune in conditiile art. 58 din Legea nr. 188/1999 pentru functionarii publici care au fost alesi sau numiti pentru exercitarea unei functii de demnitate publica sau in conditiile art. 79 alin. 2 si 3 din lege referitor la cazul de incepere a urmaririi penale impotriva functionarului public.
Incetarea raportului de serviciu are loc, potrivit art. 89 din Legea nr. 188/1999 in urmatoarele situatii: a) demisie; b) transfer; c) eliberarea din functie; d) destituirea din functie; e) pensionarea pentru munca depusa si limita de varsta, ori pentru invaliditate de gradul I sau II, si f) deces.
In art. 90 din Statut se precizeaza ca functionarul public poate cere incetarea raportului de serviciu prin demisie, si ca demisia produce efecte dupa 15 zile de la inregistrare, daca solicitantul si conducatorul autoritatii sau institutiei publice nu au convenit ca aceasta sa se produca mai repede.
In cazul functiilor de conducere, termenul este de 30 de zile.
Este insa necesar ca manifestarea de vointa de a inceta raportul de serviciu prin demisie sa fie exprimata clar, fara putinta de interpretare. Pentru a raspunde acestei cerinte, se impune ca demisia sa se faca in scris asa cum se pretinde in cazul denuntarii unilaterale din partea institutiei si pentru cazul salariatului, nu numai al functionarului public.
Pe perioada preavizului, functionarul public este obligat sa-si continue activitatea potrivit programului de lucru, in caz contrar el poate fi sanctionat disciplinar, mergandu-se pana la incetarea disciplinara a raportului de serviciu.
Un alt caz de incetare a raportului de serviciu din initiativa functionarului public este, asa cum am aratat, transferul la cerere prev. de art. 91 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 care se poate realiza numai cu acordul institutiei de la care pleaca, in cazuri precum ar fi apropierea de familie, trecerea intr-o munca corespunzatoare pregatirii sale etc..
Incetarea raporturilor de serviciu poate interveni si prin transferul in interesul serviciului sau prin aprobarea de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice a cererii de transfer a functionarului public la o alta autoritate sau institutie publica.
Cat priveste transferul in interesul serviciului, s-a prevazut ca el se poate face numai cu acordul scris al functionarului public transferat. In acest caz, functionarul public isi pastreaza gradul, clasa si treapta dobandite anterior.
Plata drepturilor prevazute se suporta de autoritatea sau institutia publica la care se face transferul.
Transferul in interesul serviciului se acorda la cererea institutiei unde va lucra functionarul respectiv de catre conducerea institutiei de la care pleaca, cu acordul scris al functionarului public ce urmeaza a fi transferat.
Functionarul public transferat are obligatia sa se prezinte la noua institutie la data prevazuta in actul de transfer, in caz contrar aceasta institutie putand sa il sanctioneze disciplinar.
Principalul efect al transferului este trecerea definitiva a functionarului pe un post al institutiei primitoare, cu pastrarea functiei, duratei acesteia, a retributiei si a celorlalte drepturi prevazute de lege.
Cu privire la celelalte cazuri de incetare a raporturilor de serviciu ale functionarilor publici, in art. 92 din Legea nr. 188/1999 se arata ca se va dispune eliberarea din functie a functionarului public de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice, in urmatoarele cazuri:
a) s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate;
b) autoritatea sau institutia publica si-a incetat activitatea ori a fost mutata intr-o alta localitate, iar functionarul public nu vrea sa o urmeze;
c) in conditiile prevederilor art. 62 alin. 2 din lege (in situatia in care in ultimii doi ani functionarul public a fost notat cu calificativul nesatisfacator, si in urma propunerii de a trece intr-o functie inferioara, acesta nu accepta);
d) autoritatea sau institutia publica isi reduce personalul ca urmare a reorganizarii, prin reducerea unor posturi de natura celui ocupat de functionarul public, si acesta refuza oferta Agentiei Nationale a Functionarilor Publici.
In art. 93 din lege se arata ca in cazurile amintite, reglementate la art. 92, autoritatea sau institutia publica este obligata sa acorde functionarului public un preaviz de 15 zile calendaristice. In aceasta perioada conducatorul autoritatii sau institutiei publice poate acorda reducerea programului de lucru, pana la 4 ore zilnic, fara afectarea drepturilor salariale cuvenite.
Daca nu este posibila acordarea preavizului, functionarul public are dreptul ca la eliberarea din functie sa primeasca o despagubire egala cu salariul de baza cuvenit pentru aceasta perioada.
Pe perioada preavizului functionarul este obligat sa continue activitatea potrivit programului de lucru stabilit de conducatorul autoritatii sau institutiei publice, in caz contrar se poate ajunge la incetarea disciplinara a raportului de serviciu pentru absente nemotivate.
Cat priveste destituirea din functie, in art. 94 din Legea nr. 188/1999 se prevede ca ea se dispune ca sanctiune disciplinara, in cazul savarsirii repetate a unor abateri disciplinare sau atunci cand functionarul public a fost condamnat penal printr-o hotarare judecatoreasca definitiva.
Conform disp. art. 95 din lege, in cazul eliberarii sau al destituirii din functie, functionarul public poate cere instantei de contencios administrativ, anularea ordinului sau a dispozitiei de eliberare ori de destituire din functie, in termen de 30 de zile de la comunicare.
In art. 102 se prevede ca dosarele avand ca obiect litigii de munca in care una dintre parti are calitatea de functionar public, aflate pe rolul instantelor judecatoresti la data intrarii in vigoare a respectivului Statut (Legea 188/1999), vor continua sa se judece potrivit legii aplicabile in momentul sesizarii instantei, iar in art. 103 se precizeaza ca dispozitiile acestei legi se completeaza cu prevederile legislatiei muncii.
Cu privire la cazurile de incetare a raporturilor de munca (de serviciu) prevazute la art. 89 lit. a-e, se prevede in art. 96 din lege ca functionarul public are indatorirea sa predea lucrarile si bunurile care i-au fost incredintate in vederea exercitarii atributiilor de serviciu.
Pentru ca autoritatile si institutiile administratiei publice sa-si poata desfasura activitatea in conditii corespunzatoare, este necesar ca ele sa fie inzestrate cu mijloace materiale, denumite generic "echipament administrativ", precum si cu mijloace financiare. Administratia are nevoie de personal, de materiale, de bani. Aparatul administrativ intruneste si utilizeaza acestei trei elemente.
Elementul uman este preponderent, dar el nu este suficient. Este nevoie de lucruri - bunuri mobile si imobile, de terenuri, de cladiri. Administratia exercita drepturi asupra unui domeniu public destinat folosintei comune si care nu este productiv; administratia are si un domeniu particular, pe care-l foloseste pentru producerea unor venituri.
Administratia are nevoie de material tehnic, utilaje, automobile, aparate de transmisie si, de asemenea, de materiale de birou.
La infiintarea sa, orice organ al administratiei publice este inzestrat cu mijloacele necesare. Nici o activitate administrativa nu poate fi conceputa fara anumite mijloace.
Elementele aparatului administrativ sunt peste tot obtinute fie pe calea rechizitiei, fie prin acord amiabil. Procedeele variaza de la o epoca la alta si de la o tara la alta.
Folosirea rechizitiei pentru obtinerea acestor materiale a fost mai frecventa in antichitate si evul mediu. Domeniile, rareori, au constituit obiect de rechizitionare.
Pentru bunuri s-a utilizat, in principal, acordul obtinut pe cale amiabila, dar si rechizitia.
In majoritatea tarilor administratia isi procura bunurile cu ajutorul mijloacelor obisnuite, dar se recurge uneori si la mijloace deosebite, cum ar fi: exproprierea sau rechizitionarea.
S-a remarcat in secolul nostru o extindere a dreptului administratiei de a proceda la exproprieri.
In ceea ce priveste bunurile si serviciile necesare, administratia le obtine prin contracte. In aceasta privinta, administratia fixeaza tipurile de bunuri care trebuie cumparate, standardele si caracteristicile acestora. Administratia isi rezerva in anumite situatii - cand ea cumpara - puteri exceptionale, derogatorii de la dreptul comun. Ea poate determina unilateral anumite preturi, etc..
Impozitul si inflatia pot constitui, de asemenea, o forma de rechizitii in favoarea statului si, de asemenea, imprumuturile obligatorii.
Toate aceste diferite elemente care sunt necesare functionarii administratiei publice, odata obtinute, trebuie sa fie intrebuintate in cele mai bune conditii.
In ceea ce priveste bunurile, trebuie evitata risipa. Este necesar, de asemenea, sa se asigure o corecta intretinere si intrebuintare a patrimoniului administrativ. Gestiunea domeniului trebuie sa fie organizata dupa reguli precise. Anumite servicii au ca sarcina realizarea acestor obiective.
Stadiul diferit de dezvoltare in care se afla statele determina diferentieri si in ceea ce priveste echipamentul administratiei publice de la o tara la alta, uneori aceste diferentieri fiind destul de mari. Administratia, chiar daca are nevoie, nu poate pretinde si, chiar daca ar pretinde, nu poate obtine mai mult, sub aspectul echipamentului, decat ii poate oferi societatea pe care o serveste. Administratia trebuie, asadar, sa se adapteze la disponibilitatile existente, sa actioneze in mod rational, realist, asigurand concordanta intre indeplinirea sarcinilor, numarul si calificarea personalului si volumul si calitatea echipamentului.
Organizarea rationala implica reducerea pe cat posibil a resurselor umane si materiale, dar fara sa se exagereze, afectandu-se calitatea activitatii administrative.
Aplicatii:
. Elemente ale politicii de personal. Descriere.
. Caracterizati politica de personal din administratia publica.
. Comparati "sistemul functiei publice de cariera" si "sistemul functiei publice de ocupatie".
. Precizati elementele de motivare a functionarilor publici.
. Argumentati de ce este bine sa nu fie mentionate in dosarul profesional date privind orientarile politice si religioase ale functionarului public.
. Studiati Legea nr. 188/1999. Identificati drepturile si obligatiile functionarilor publici.
. Apreciati in ce consta neutralitatea functionarului public.
. Gasiti argumente in favoarea necesitatii stabilitatii in functie a functionarilor publici.
. De ce considerati ca functionarii publici nu au dreptul sa fie membrii ai unui partid politic ?
. Imaginati-va ca veti dori sa deveniti functionari publici. Care sunt pasii ce trebuie urmati pentru a accede intr-o functie publica ?
. In ce conditii poate avansa in grad un functionar public ?
. Care sunt atributiile unui functionar public ?
. Care sunt relatiile dintre functionarii publici si cetatenii beneficiari ai serviciilor prestate de acestia ?
. Cate categorii de personal isi desfasoara activitatea intr-o autoritate (institutie) publica?
. Studiati art. 4 al Legii nr. 188/1999. Care sunt principiile care guverneaza exercitarea functiei publice conform prevederilor Legii privind Statutul functionarilor publici?
. Definiti notiunile : functie publica, functionar public.
. Ce este dosarul profesional al functionarului public si ce cuprinde acesta, conform art. 25 al Legii nr. 188/1999?
. Care sunt drepturile garantate de Legea nr.188/1999 pentru functionarii publici?
. Ce indatoriri prevede Legea nr. 188/1999 pentru functionarii publici?
. Ce este delegarea? Dar detasarea?
. In ce situatii poate interveni incetarea raporturilor de serviciu ale functionarilor publici?
. Care sunt modalitatile de procurare a resurselor materiale de catre administratia publica?
étrangères, Paris, Dalloz, 1969; Andrei Popescu, Reglementari ale relatiilor de munca -practica europeana, Ed."Tribuna Economica", Bucuresti, 1998
I.Ursu, D.Stegaroiu, I.Rus, Stiluri de munca ale cadrelor de conducere din unitatile economice, Ed.stiintifica si Enciclopedica, Bucuresti, 1978; Guide Pratique-Fonction Publique, Montholon, Services, 1992
|
