Etica si Transparenta
Politici de prevenire a conflictelor de interese si a incompatibilitatilor
Sintagma "functie publica" este definita diferit atat de la autor la autor cat si de la un sistem de drept la altul, existand in acest sens o doctrina bogata atat pe plan intern cat si extern.
In literatura juridica actuala putem sa invocam - ca un veritabil sistem de referinta - conceptia potrivit careia functia publica reprezinta: "situatia juridica a persoanei fizice investita legal cu atributii in realizarea competentei unei autoritati publice, ce consta in ansamblul drepturilor si obligatiilor ce formeaza continutul juridic complex dintre persoana fizica respectiva si organul care l-a investit" .
Caracterele comune ale functiei publice rezulta si din definitia potrivit careia, functia publica reprezinta complexul drepturilor si obligatiilor de interes general stabilite conform legii in scopul realizarii competentei unei autoritati sau institutii publice, de catre persoane legal investite.
Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici defineste functia publica, la art.2 alin.1, ca reprezentand "ansamblul atributiilor si responsabilitatilor stabilite functionarului public, in temeiul legii, in scopul realizarii atributiilor unui interes public, a prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala si locala" .
Functia publica este o institutie de baza a statului de drept, reprezentand mijlocul de realizare concreta a valorilor supreme specifice statului de drept.
Institutia functiei publice cat si cea a functionarului public sunt institutii juridice constitutionale consacrate de Constitutia Romaniei din 2003, iar statutul si regimul juridic aplicabil acestora este stabilit prin lege organica.
Art.16 alin.3 din Constitutie consacra principiul conform caruia "Functiile si demnitatile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoane care au numai cetatenia romana si domiciliul in tara", iar art.50 alin.2 stabileste ca "Cetatenii romani carora le sunt incredintate functii publice raspund de indeplinirea cu credinta a obligatiilor ce le revin si in acest scop vor depune juramantul cerut de lege".
Dispozitiile constitutionale exprese in materia functiei si functionarului public, reprezinta baze constitutionale implicite pentru aceste institutii juridice.
Functiei publice i se aplica un regim de drept public. In exercitarea functiei publice si in executarea legii de catre functionarii publici, iau nastere raporturi juridice care sunt reglementate de norme juridice apartinand unor ramuri de drept diferite: drept constitutional, administrativ, dreptul muncii etc.
Detinatorul functiei publice, denumit functionar public, este persoana fizica investita cu o functie publica cu caracter de permanenta in serviciile autoritatii centrale sau locale, ori in institutiile publice care apartin de acestea. Acesta face parte din corpul functionarilor publici, avand drepturi si obligatii specifice ce se regasesc in unele prevederi constitutionale si in statutele privind functiile si demnitatile publice care definesc functionarul public ca fiind "persoana numita intr-o functie publica".
Ocuparea functiei de catre functionar, in mod legal, se face prin simpla investire sau prin investirea urmata de incheierea unui contract de munca sau prin simpla incheiere a unui contract de munca.
Facem precizarea ca investirea este un act unilateral de putere, iar contractul de munca este un acord de vointa.
Radacina etimologica a notiunii de etica se afla in limba greaca: "ethos", iar notiunea de morala isi are radacina in limba latina: "mores".
Potrivit primei traditii de definire a eticii, aceasta este considerata: stiinta a comportamentului, moravurilor; studiu teoretic al principiilor care guverneaza problemele practice, iar morala este socotita: totalitatea mijloacelor pe care le folosim pentru ca sa traim intr-un mod omenesc; ansamblul prescriptiilor concrete adoptate de catre agenti individuali sau colectivi.
Potrivit celei de-a doua traditii de definire, etica este ansamblul regulilor de conduita impartasite de catre o comunitate anumita, reguli care sunt fundamentate pe distinctia intre bine si rau. Morala este ansamblul principiilor de dimensiune universal-normativa (adeseori dogmatica), bazate pe distinctia intre bine si rau .
In politica, administratie publica, afaceri, media, educatie, medicina s.a.m.d. termenul preferat este cel de etica. Termenul morala este legat de viata privata. Respectam morala in viata privata si etica in viata publica (politica, civica, profesionala).
Se considera ca etica studiaza relatia intre mijloacele utilizate intr-o institutie (organizatie, asociatie) si scopurile pe care si le propune acea institutie (organizatie, asociatie).
Scopul demersurilor etice il reprezinta moralitatea.
Moralitatea este un ideal in sens normativ al termenului ideal. Moralitatea exprima ceea ce ar trebui sa facem si ceea ce nu ar trebui sa facem daca am fi rationali, binevoitori, impartiali, bine intentionati .
este adesea utilizat in politica intr-un sens metaforic al termenului similar din optica: un obiect transparent este acel obiect care lasa sa se vada clar conturul si detaliile obiectelor aflate de partea opusa. Cerinta de transparenta este adresata in scopul primirii de informatii, deschidere, comunicare si evaluare. In stransa legatura cu cerinta pentru o politica transparenta este cerinta unei transparente in administratie.
In paragrafele anterioare am prezentat intelesul sintagmelor de "administratie publica", "functie publica", "functionar public", a celor de "etica" versus "morala" si a celui de "transparenta". Aceste sintagme ne vor fi de folos in realizarea lucrarea noastra, intitulata: "Politici de prevenire a conflictelor de interese si a incompatibilitatilor".
In prezenta lucrare vom realiza o ampla abordare a conflictele de interese si a incompatibilitatilor in ocuparea unei functii publice. Apoi vom alcatui o sumara prezentare a politicii de prevenire a conflictelor de interese si a incompatibilitatilor pentru care am optat si anume politica de anticoruptie.
Sursele de documentare ce ne vor servi la realizarea referatului sunt: Constitutia Romaniei din 2003 (Constitutia Romaniei, in forma sa initiala, a fost adoptata in sedinta Adunarii Constituante din 21 noiembrie 1991, a fost publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 233 din 21 noiembrie 1991 si a intrat in vigoare in urma aprobarii ei prin referendumul national din 8 decembrie 1991), legile in vigoare ce privesc coruptia si transparenta decizionala in administratia publica, respectiv Legea 78/2000 si Legea 52/2003, Suportul de curs realizat de d-l lector doctorand Victor Alistar , Suportul de curs realizat de profesoara Corina Radulescu, "Tratat de drept administrativ" de Antonie Iorgovan, "Drept administrativ" de Ioan Alexandru, site-ul Agentiei Nationale a Functionarilor Publici (www.anfp.ro), si alte surse ce vor fi adaugate in bibliografia referatului.
Cercetarea reprezinta "o acumulare controlata, obiectiva si sistematica de informatii, care ajuta la descrierea si intelegerea situatiilor, confirmand sau invalidand ipotezele initiale"[7]. Unii autori considera ca cercetarea se efectueaza doar dupa ce este definita o problema si anumite obiective. Acesta viziune pierde din vedere faptul ca cercetarea poate fi, pe langa cea legata de o anumita problema sau de un anumit context spatio-temporal, si una de durata pentru obtinerea unor observatii generale.
In ceea ce priveste metoda de cercetare, lucrarea noastra apare sub forma unei prezentari detaliate a politicii de prevenire a conflictelor de interese si a incompatibilitatilor, anume politica de anticoruptie.
Principalele obiective ale cercetarii sunt urmatoarele:
Identificarea conflictelor de interese si analiza individuala a fiecareia dintre acestora;
Identificarea incompatibilitatilor si analiza individuala a fiecareia dintre acestea;
ansamblul regulilor de conduita impartasite de catre o comunitate anumita, reguli care sunt fundamentate pe distinctia intre bine si rau; stiinta comportamentului, moravurilor; studiu teoretic al principiilor care guverneaza problemele practice;
Morala reprezinta ansamblul principiilor de dimensiune universal-normativa (adeseori dogmatica), bazate pe distinctia intre bine si rau; totalitatea mijloacelor pe care le folosim pentru ca sa traim intr-un mod omenesc; ansamblul prescriptiilor concrete adoptate de catre agenti individuali sau colectivi;
Transparenta reprezinta este principiul potrivit caruia autoritatile si institutiile publice au obligatia de a pune la dispozitie tuturor celor interesati informatiile de interes public referitoare la cariera in functia publica;
Cercetarea reprezinta un studiu amanuntit efectuat in mod sistematic cu scopul de a cunoaste ceva; investigatie;
Institutia publica reprezinta organul sau unitatea (de stat) care indeplineste anumite functii (administrative, economice, politice, cultural-educative etc.) sau cuprinde un anumit domeniu de activitate pentru a servi cetateanul si a realiza nevoile acestuia;
Autoritatea publica reprezinta orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autoritatilor publice, in sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public, in regim de putere publica;
Organizatia publica reprezinta un grup de persoane fizice avand o organizare de sine statatoare, un patrimoniu propriu (ambele afectate realizarii unui scop) si personalitate juridica (institutie, intreprindere), grup constituit pentru realizarea unor obiective in interes public;
Serviciul public reprezinta activitatea organizata sau, dupa caz, autorizata de o autoritate publica, in scopul satisfacerii unui interes legitim public;
Activitatea publica reprezinta ansamblul de acte fizice, intelectuale si morale facute in scopul obtinerii unui anumit rezultat in domeniul public;
Activitatea politica reprezinta participarea activa si constienta in domeniul politic; munca, ocupatie, indeletnicire, lucru prestat in scopul obtinerii unor rezultate cu privire la politica;
Interesul reprezinta categoria ce desemneaza trebuintele materiale si spirituale ale unor indivizi sau ale unor grupuri sociale care devin constiente sub forma scopurilor, nazuintelor etc. si determina finalitatea activitatii acestor indivizi sau grupuri;
Interesul public reprezinta solutionarea solicitarilor legitime ale persoanelor fizice si juridice, de drept public si de drept privat, romane si straine, precum si indeplinirea atributiilor de catre functionarii publici, in mod regulat si continuu, cu impartialitate si corectitudine, conform competentelor care le revin, potrivit legii;
Interesul personal reprezinta orice avantaj patrimonial sau nepatrimonial urmarit de functionarul public, pentru sine sau pentru familia sa, parintii, prietenii sau pentru persoanele apropiate ori pentru persoanele juridice sau organizatiile cu care acesta a avut relatii de afaceri sau de alta natura, care poate afecta impartialitatea si integritatea sa in exercitarea functiei publice;
Informatia de interes public reprezinta orice informatie care priveste activitatile sau care rezulta din activitatile unei autoritati publice sau institutii publice, indiferent de suportul ei;
Informatii cu privire la date personale reprezinta orice informatie privind o persoana identificata sau identificabila;
Conflictul de interese reprezinta acea situatie sau imprejurarea in care interesul personal, direct sau indirect, al functionarului public contravine interesului public, astfel incat afecteaza sau ar putea afecta independenta si impartialitatea sa in luarea deciziilor ori indeplinirea la timp si cu obiectivitate a indeplinirilor care ii revin in exercitarea functiei publice detinute;
Incompatibilitatea reprezinta restrangerile de drepturi de a ocupa o anumita functie, respectiv, conditiile speciale cerute pentru ocuparea unei functii publice;
Coruptia reprezinta o anumita comportare a functionarului care isi comercializeaza, isi vinde atributele functiei si increderea acordata de societate, primind in schimb bani sau alte foloase;
Actul de coruptie reprezinta fapta prin care o persoana incearca ori reuseste sa determine un functionar, aflat in exercitiul atributiilor ca, in schimbul unor foloase materiale sau al altor avantaje necuvenite, sa comita un act contrar legii ori indatoririlor sale de serviciu sau sa favorizeze, in orice mod, persoanele implicate.
Transparenta
Deoarece termenii amintiti in capitolul anterior au o insemnatate centrala pentru functionarea unei democratii, lipsa transparentei se poate intalni, in special, in sistemele dictatoriale. In sistemele democratice, sistemul legislativ este deschis presei si opiniei publice. Atunci cand actiunile guvernamentale si modul de gestionare a bugetului pot fi verificate de oricine, iar legile, regulile si deciziile sunt deschise discutiilor, sunt considerate transparente, iar autoritatilor li se ofera mai putin ocazia de a actiona abuziv, in scopul satisfacerii propriilor interese.
Transparenta nu consta intr-o comunicare care se face dintr-o singura directie, dintr-o singura parte. Atunci cand mass-media si opinia publica este informata de tot ce se intampla, incepand din zona guvernamentala pana in zona administratiilor locale, exista si o serie de intrebari, proteste si sugestii care vin din partea tuturor. Oamenii care sunt interesati de o anumita problema vor incerca sa influenteze hotararile. Transparenta creeaza o participare zilnica a mass mediei si a opiniei publice la procesele politice.
Democratia moderna se bazeaza pe aceasta participare. Pentru cei interesati de o anumita problema exista cai prin care sa poata influenta deciziile de la toate nivelurile societatii.
Cerintele de marire a transparentei au fost formulate in politica, in multe domenii. Cateva dintre conflictele discutate in mod repetat sunt: controlul asupra armatei si a serviciilor secrete, gradul de transparenta al parlamentarilor, transparenta administrativa, organizatiile care actioneaza in virtutea transparentei, si transparenta politica in alte tari.
Perceptia si planurile armatei si a serviciilor secrete sunt adesea clasificate ca fiind secrete. In acest caz nu exista transparenta si acest lucru poate fi considerat pozitiv sau negativ: pozitiv in sensul cresterii gradului de siguranta nationala si negativ, deoarece poate conduce la coruptie, pierderea controlului sau chiar dictatura militara.
Avand in vedere importanta deosebita ce o constituie faptul ca Romaniei a intrat in Uniunea Europeana, ca factor esential de atingere a obiectivelor de integritate publica o constituie stabilirea unui cadru in care se urmareste cresterea gradului de informare si constientizare a publicului asupra riscurilor asociate coruptiei, aceasta informare fiind insotita de diferite proiecte si strategii initiate la nivel national, cresterea transparentei in serviciile publice, dezvoltarea sistemului de management al resurselor umane in vederea diminuarii riscurilor asociate fenomenului de coruptie, simplificarea procedurilor administrative in vederea imbunatatirii serviciilor publice.
Una din cele mai importante strategii o constituie cea prin care s-a sustinut adoptarea unui cadru legal si institutional, elaborarea si adoptarea unei politici publice pentru controlul conflictelor de interese si a incompatibilitatilor.
Conflictul de interese reprezinta situatia in care persoana care exercita o demnitate publica sau o functie publica, are un interes personal de natura economica, patrimoniala, interes care ar putea sa influenteze indeplinirea cu obiectivitate a atributiilor ce le sunt stabilite prin dispozitiile constitutionale sau prin alte dispozitii.
La baza prevenirii conflictului de interese in exercitarea functiilor publice sau a demnitatilor publice stau urmatoarele principii, care guverneaza conduita profesionala a functionarilor publici: suprematia legii, potrivit caruia functionarii publici sunt obligati sa respecte Constitutia Romaniei si toate actele normative aflate in vigoare; prioritatea (suprematia) interesului public, conform caruia functionarii publici sunt obligati, in exercitarea functiei sau demnitatii publice, sa considere interesul public mai presus fata de orice alt interes; impartialitatea (independenta), in conformitate cu care, functionarii publici sunt obligati sa manifeste o atitudine neutra, impartiala si obiectiva fata de anumite interese politice, economice, etnice, religioase sau de orice alta natura, in exercitiul functiei lor, ei pot sa-si exprime opiniile cu stricta respectare a ordinii de drept si a bunelor moravuri; integritatea, este principiul potrivit caruia, functionarilor publici le este interzis sa solicite sau sa primeasca, fie direct fie indirect, pentru ei sau pentru altii, anumite avantaje sau beneficii in considerarea functiei lor, sau sa abuzeze in orice fel de pozitia pe care o detin; in exercitarea functiei publice, functionarul public trebuie sa fie un model de cinste si corectitudine; profesionalismul, este principiul conform caruia functionarii publici sunt obligati sa-si indeplineasca atributiile ce le revin cu responsabilitate, eficienta si competenta, constiinciozitate si corectitudine; transparenta decizionala.
Conflictele de interese atat in sectorul public cat si cel privat, au devenit un motiv major de preocupare in intreaga lume. In sectorul public, in general, si in cadrul autoritatilor publice, in special, conflictele de interese constituie de multa vreme obiectul unei politici specifice de prevenire a coruptiei. Astfel, reglementarea regimului privind conflictul de interese constituie un element care face parte din procesul mai larg de detectare si prevenire a coruptiei.
Persoana care exercita functia de membru al Guvernului, de secretar sau subsecretar de stat sau alte functii publice asimilate acestora, precum si cel ce exercita functia de prefect sau subprefect, este obligata sa nu emita acte administrative sau sa nu incheie acte juridice , sa nu ia sau sa nu participe la luarea de decizii publice de autoritate cu scopul de a produce foloase materiale pentru sine, pentru sotul sau sau pentru rude de gradul I (art.72 alin. (1) din legea nr.161/2003 ). In caz contrar, intervin urmatoarele sanctiuni: sanctiuni disciplinare pentru cei ce au savarsit in acest sens abateri disciplinare; decaderea din dreptul de a mai exercita o astfel de functie publica pe o perioada de 3 ani; plata la despagubiri persoanelor vatamate in dreptul sau in interesul lor legitim ca urmare a existentei unui conflict de interese.
Sesizarile privind incalcarile obligatiilor precizate in paragraful anterior sunt verificate de catre Corpul de control al primului-ministru, iar rezultatul verificarilor se prezinta primului-ministru, acesta dispunand asupra masurilor ce le impun situatiile in cauza.
Alesii locali (primarii si viceprimarii) au obligatia de a nu emite acte administrative sau dispozitii si de a nu incheia acte juridice, in exercitarea functiei lor, daca acestea sunt de natura sa produca foloase materiale pentru sine, sau pentru sotul sau rudele sale de gradul I.
Art.76 alin. (2) din Legea nr.161/2003 stabileste sanctiunea cu privire la aceste acte, care este nulitatea lor absoluta. Daca pe baza unui control efectuat in acest sens se dovedeste ca alesul local in cauza a realizat foloase materiale, prefectul poate dispune sesizarea organelor de urmarire penala sau a comisiilor competente de cercetare a averii .
In privinta presedintilor si vicepresedintilor consiliilor judetene sau a consilierilor locali si judeteni, conflictele de interese sunt prevazute de art. 47 din Legea 215/2001 privind administratia publica locala, modificata si completata prin Legea 286/2006 privind modificarea si completarea legii administratiei publice locale.
Se considera ca functionarul public se afla in conflict de interese atunci cand se afla in urmatoarele situatii: rezolva cereri, ia sau participa la luarea de decizii privind persoanele fizice si juridice cu care are relatii de natura patrimoniala; interesele patrimoniale ale sale, ale sotului sau rudelor de gradul I pot sa influenteze deciziile pe care trebuie sa le ia in exercitarea functiei publice; face parte din aceleasi comisii, constituite potrivit legii, cu functionari publici ce au calitatea de sot sau de ruda de gradul I.
In astfel de situatii, functionarul public are obligatia de abtinere si de informare a sefului ierarhic superior, care va propune conducatorului institutiei sau autoritatii publice, desemnarea unui alt functionar public.
Art. 79, alin. (4) din Legea 161/2001 prevede ca, in cazul unui conflict de interese in ceea ce priveste functionarul public, "poate atrage, dupa caz, raspunderea disciplinara, administrativa, civila ori penala, potrivit legii".
Cerinta de a face publice averile parlamentarilor este un subiect de discutie in Romania si in alte tari europene.
Persoanele care exercita demnitati si functii publice au obligatia sa depuna, pe proprie raspundere, o declaratie de interese, in legatura cu functiile si activitatile pe care le desfasoara, cu exceptia celor care sunt legate de mandatul sau de functia publica pe care o exercita. Declaratia de interese este publica si se depune la persoanele expres prevazute prin lege (art.113 din Legea nr.161/2003 indica aceste persoane), iar evidenta lor se tine in Registrul declaratiilor de interese.
Declaratia de interese cuprinde urmatoarele functii si activitati: functii in cazul asociatiilor, fundatiilor, ONG-urilor sau in partide politice; activitati profesionale ce sunt remunerate; calitatea de actionar sau asociat la societatile comerciale, banci, institutii de credit, societati financiare si de asigurare.
Incompatibilitati privind functia de membru al Guvernului
Functia de membru al Guvernului este incompatibila cu exercitarea altei functii publice de autoritate, cu exceptia celui de deputat sau de senator "ori a altor situatii prevazute de Constitutie". De asemenea, aceasta functie este incompatibila cu functia de reprezentare profesionala salarizata in cadrul organizatiilor cu scop comercial, precum si cu functiile care sunt incompatibile pentru membri Parlamentului (art.84 alin. (1) lit. c-i din Legea 161/2003), cu exceptia functiilor sau activitatilor didactice, de cercetare stiintifica sau creatie literar-artistica . Aceleasi conditii sunt stabilite, in art. 84 alin. (2) si pentru functiile de secretar si subsecretar de stat.
Incompatibilitatile privind prefectii si subprefectii sunt prevazute in art.85 din legea nr.161 din 2003, iar cele cu privire la alesii locali (primar, viceprimar, consilieri) si consilieri locali sau judeteni, sunt precizate de dispozitiile art.87 si art.88 din lege.
Calitatea de parlamentar este incompatibila cu exercitarea oricarei functii publice de autoritate, cu exceptia celei de membru al Guvernului. De asemenea, o persoana nu poate fi in acelasi timp deputat si senator.
Functiile publice de autoritate incompatibile cu calitatea de parlamentar, sunt acele functii din administratia publica asimilate celor de: ministri, secretari de stat, subsecretari de stat si functiile asimilate acestora, 'functia din Administratia Prezidentiala, din aparatul de lucru al Parlamentului si al Guvernului, functiile de conducere specifice ministerelor" si alte autoritati si institutii publice; functiile de consilieri locali si judetene, de prefecti si subprefecti, primari, viceprimari, secretari de consilii judetene si comunale; functiile publice din serviciile descentralizate ale ministerelor si celelalte organe din unitatile administrativ-teritoriale si din aparatul propriu si serviciile publice ale consiliilor judetene si locale; functiile care potrivit legii nu permit persoanelor ce le detin sa candideze in alegeri.
Calitatea de parlamentar este incompatibila cu: functia de presedinte, vicepresedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administratie si cenzor la societatile comerciale, banci, institutii de credit, societati de asigurare, institutii publice; cu functia de presedinte sau de secretar general al adunarilor generale ale actionarilor sau asociatilor la societatile comerciale, banci, institutii de credit, societati de asigurare si la alte institutii publice; cu functia de reprezentant al statului in adunarile generale ale societatilor comerciale; cu functia de manager sau membru in consiliile de administratie ale regiilor autonome, companiilor si societatilor nationale; cu calitatea de comerciant persoana fizica sau de membru al unui grup de interes economic; cu functia publica incredintata de un stat strain (cu exceptia celor prevazute in acorduri si conventii la care tara noastra este parte).
Functiile sau activitatile compatibile cu calitatea de deputat si senator sunt cele in domeniul didactic, al cercetarii stiintifice si al creatiei literar-artistice.
Functia de judecator si functia de procuror este incompatibila cu orice alta functie publica sau privata, cu exceptia functiilor didactice din invatamantul superior. Cu privire la aceasta categorie de functionari publici se stabilesc interdictii privind: activitatile de arbitraj in litigii, activitatile comerciale sau de reprezentare in unitati cu scop lucrativ, apartenenta politica, manifestarile contrare demnitatii functiei pe care o ocupa, participarea la judecarea unor cauze atunci cand sunt rude intre ei sau cu cei ce au interese in acele cauze, precum si anumite interdictii privind exercitarea functiei de avocat pe care o ocupa ulterior.
Judecatorul sau procurorul care a fost sanctionat cu indepartarea din magistratura nu va putea, timp de 3 ani, sa ocupe functii de specialitate juridica.
Autoritatea competenta sa aprecieze daca anumite activitati (ne referim la cele care nu au fost prevazute de lege), pe care functionarii publici le desfasoara, sunt incompatibile cu functia publica, este Agentia Nationala a Functionarilor publici.
Legea nr.161 din 2003, la art.94 precizeaza ca incompatibilitate a calitatii de functionar public cu orice alta functie publica decat una in care aceasta a fost numit, precum si cu functiile de demnitate publica.
Astfel, sunt stabilite interdictii cu privire la detinerea altor functii si la desfasurarea altor activitati, indiferent daca sunt remunerate sau neremunerate, dupa cum urmeaza: in cadrul autoritatilor sau institutiilor publice; in cadrul cabinetului demnitarului; in cadrul regiilor autonome, a societatilor comerciale sau in alte unitati cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, precum si in cadrul unei asociatii familiale sau ca persoana fizica autorizata; in calitate de membru al unui grup de interes economic.
Autoritatea publica competenta sa aprecieze si sa stabileasca ce activitati, in afara celor enumerate mai sus, sunt incompatibile cu functia publica, este Agentia Nationala a Functionarilor Publici, care in temeiul art.21 (lit. c si d) din Statut, are ca atributii monitorizarea si controlarea modului de aplicare a legislatiei privitoare la functia publica si functionarul public, in scopul aplicarii ei unitare.
Sunt stabilite de asemenea, incompatibilitati si in situatiile in care functionarii publici, in exercitarea functiei publice, au desfasurat activitati de monitorizare si control cu privire la societatile comerciale sau alte unitati cu scop lucrativ, in sensul ca acestia nu vor putea acorda consultanta de specialitate si nu vor putea desfasura activitati la aceste societati pe o perioada de 3 ani dupa ce a parasit corpul functionarilor publici.
De asemenea, functionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane cu privire la efectuarea de acte ce au legatura cu functia publica pe care o exercita.
Alte incompatibilitati vizeaza raporturile ierarhice intre rude si soti. Astfel, art.95 din Legea nr.161/2003 stabileste interdictia cu privire la raporturile ierarhice directe ale functionarilor publici sau ale demnitarilor publici, care sunt soti intre ei sau rude de gradul I. Daca exista astfel de situatii, cei in cauza au posibilitatea de a opta in termen de 60 de zile, pentru incetarea raporturilor ierarhice directe sau renuntarea la calitatea de demnitar.
Functionarii publici pot sa exercite functii sau activitati in domeniul didactic, in domeniul cercetarii stiintifice si al creatiei literar-artistice, functia publica putand fi cumulata cu aceste activitati. Conditia impusa de lege este aceea ca, in astfel de situatii, documentele ce alcatuiesc dosarul profesional vor fi gestionate exclusiv de catre autoritatea sau institutia publica la care acestia sunt numiti.
Legea prevede ca functionarul public poate fi ales sau numit pentru exercitarea unei functii de demnitate publica, cu precizarea ca raportul sau de serviciu se suspenda pe durata campaniei electorale, pana in ziua ulterioara alegerilor, in situatia in care nu este ales, si pana la incetarea functiei eligibile sau a celei de demnitate publica, in situatia in care a fost ales sau numit.
De asemenea, functionarii publici pot fi membri ai partidelor politice legal constituite, cu exceptia categoriei inaltilor functionari publici care in astfel de situatii vor fi sanctionati cu destituirea din functia publica. Desi legea permite acest lucru pentru functionarii publici, totusi ei nu vor putea face parte din conducerea partidelor politice si nici nu vor putea sa exprime sau sa apere pozitiile unui partid politic in mod public.
Starea proprie societatilor bulversate de revolutii sau crize sociale de amploare (asa cum a fost si cazul Romaniei in anul 1989 si in perioada ce a urmat) este determinata de disconfortul social materializat in insecuritatea cetateanului si a societatii.
Privita ca fenomen social, coruptia este expresia unor manifestari de descompunere morala si degradare spirituala; ea reprezinta o problema sociala complexa, ale carei modalitati de manifestare, consecinte sociale si cai de solutionare intereseaza opinia publica si nivelul institutionalizat al controlului social.
Cuvantul coruptie vine de la termenul latin "coruptio", caracterizand o anumita comportare a functionarului care isi comercializeaza, isi vinde atributele functiei si increderea acordata de societate, primind in schimb bani sau alte foloase.
In acest context, fenomenul coruptiei include toate faptele si actele unor subiecti de drept care, profitand de functia sau pozitia sociala pe care o ocupa, actioneaza pentru obtinerea unor avantaje personale, prin mijloace ilicite, renuntand la respectul fata de lege si morala, ca o reflectare a starii de decadere a societatii.
Coruptia este perceputa de catre majoritatea segmentelor din populatie ca un fenomen deosebit de grav si periculos, care submineaza structurile de putere si autoritate si se refera, mai ales, la darea si luarea de mita, primirea de foloase necuvenite si traficul de influenta, intrucat savarsirea acestor infractiuni, in care sunt implicati uneori demnitari sau fosti demnitari, reprezentanti ai Guvernului, parlamentari, magistrati si cadre din institutiile care trebuie sa apere legalitatea determina, in randul populatiei, o perceptie negativa asupra credibilitatii institutiilor publice.
Obiectivele marii coruptii sunt duble: profitul si puterea, care se pot realiza numai prin infiltrarea in structurile de stat si utilizarea canalelor internationale. Conceputa in cel mai popular sens al cuvantului, coruptia reprezinta folosirea abuziva a puterii in avantaj propriu.
O data cu amploarea pe care o capata coruptia pe intreg globul si cu dezvoltarea publica puternica a efectelor acesteia, coruptia devine o problema tot mai vizibila si mai preocupanta. In procesul tranzitiei Romaniei la economia de piata, fenomenul coruptiei a suferit si sufera modificari cantitative si calitative, manifestate prin dorinta avida a intreprinzatorilor si investitorilor particulari de a obtine, in timp scurt, profituri uriase prin utilizarea unor sume de bani, oferite ca dar functionarilor publici. Astfel, majoritatea infractiunilor complexe descoperite in economie privind procesul de privatizare, transferurile nelegale de capital, sustragerile de mari proportii etc. sunt insotite de acte de coruptie, comise de multe ori de catre persoane cu functii de conducere sau atributii de control.
Implicarea in activitati cu caracter privat a unor factori de conducere, prin infiintarea directa sau prin intermediari, de firme cu profil similar unitatilor cu capital de stat si parazitarea acestora din urma, au determinat, de asemenea, numeroase acte de coruptie.
Numeroase persoane fizice si juridice, profitand de imperfectiunile reglementarilor legale, precum si de insuficienta exercitare a controlului financiar si fiscal, ignorand regulile elementare de protectie a intereselor statului, au desfasurat si desfasoara ample actiuni de contrabanda si evaziune fiscala fundamentate pe acte de coruptie. Actele de coruptie au sporit considerabil, implicand functionari din toate domeniile vietii economice si sociale, iar pericolul social concret al acestor fapte s-a localizat in cuantificarea unor prejudicii patrimoniale enorme, produse patrimoniului public, uneori cu consecinte deosebit de grave la nivelul intregii structuri economice, ireparabile sau imposibil de evaluat.
Pentru sistemul de drept penal romanesc, coruptia este un concept normativ prioritar ce desemneaza incalcarea sau transgresiunea ilegala si imorala a normelor referitoare la indatoririle functionarului public, agentilor economici sau persoanelor care efectueaza diferite operatii financiare sau bancare.
Plecand de la acest inteles larg, putem identifica in legislatia penala, chiar de la inceputul ei si pana in prezent, o serie de incriminari care au drept mobil un numitor comun, respectiv avantajul material. Termenul de coruptie, cu intelesul de avantaj material a fost introdus in legislatia romana, o data cu Codul penal, intrat in vigoare la 1 ianuarie 1969, si reluat in Legea 83/21 iulie 1992 privind procedura urgenta de urmarire si judecare pentru unele infractiuni de coruptie. In vederea imbunatatirii cadrului legal a fost adoptata si Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea si sanctionarea faptelor de coruptie care arata care sunt , infractiunile de coruptie, infractiunile asimilate infractiunilor de coruptie si infractiunile in legatura directa cu infractiunile de coruptie.
O noua initiativa legislativa de bun augur s-a dovedit a fi si infiintarea Parchetului National Anticoruptie, prin Ordonanta de Urgenta nr. 43/2002, ca organism specializat ce actioneaza la nivel national, in cadrul Ministrului Public.
De asemenea, Legea nr. 161 din 19 aprilie 2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei si Ordonanta de Urgenta nr. 24 /21.04.2004 privind cresterea transparentei in exercitarea demnitatilor publice si a functiilor publice, precum si intensificarea masurilor de prevenire si combatere a coruptiei, care a modificat si completat Legea nr. 115/1996 pentru declararea si controlul averii demnitarilor, magistratilor, a unor persoane cu functii de conducere si de control si a functionarilor publici si Ordonanta de Urgenta - 43/2002 privind Parchetul National Anticoruptie constituie un pas important in vederea armonizarii legislatiei romanesti la exigentele Uniunii Europene, fiind o lege care a imbunatatit reglementarile in materie.
Putem sublinia ca prin act de coruptie se intelege orice fapta prin care o persoana incearca ori reuseste sa determine un functionar, aflat in exercitiul atributiilor ca, in schimbul unor foloase materiale sau al altor avantaje necuvenite, sa comita un act contrar legii ori indatoririlor sale de serviciu sau sa favorizeze, in orice mod, persoanele implicate. Drept urmare, apare ca justificata largirea sferei faptelor incriminate in cadrul acestor categorii de infractiuni, in stransa legatura cu transparenta activitatii economice si cu diversificarea formelor de manifestare a lor.
Receptionata ca un adevarat flagel care tinde sa erodeze insesi bazele institutiilor fundamentale ale statului de drept, coruptia, cu profunde rezonante internationale, constituie un fenomen care in prezent ingrijoreaza atat guvernele, cat si opinia publica din intreaga lume.
Asadar, intr-o lume confruntata cu probleme diferite si complexe, activitatile de coruptie si de obtinere a unor sume de bani pe cai ilicite, sunt tot mai frecvente. Istoria societatii umane pune in evidenta ca infractionalitatea si coruptia, sub toate formele de manifestare (delapidare, trafic de influenta, dare si luare de mita, evaziune fiscala, primirea de foloase necuvenite) a existat si s-a manifestat cu diverse intensitati, din cele mai vechi timpuri. Coruptia, ca fenomen exista inca din antichitate, fiind un comportament din cele mai grave, si in acelasi timp cel mai raspandit in detrimentul administrarii treburilor publice de catre functionarii publici.
In Romania au aparut si s-au dezvoltat noi forme de coruptie, specifice tranzitiei la economia de piata, manifestate prin diferite mijloace, cum ar fi: transferuri ilegale de capital si de bunuri, deteriorarea treptata a patrimoniului public, bancrute frauduloase, scoaterea din tara ilegal a unor importante valori si bunuri economice apartinand patrimoniului cultural national etc.
In prezent, infractiunile de coruptie de serviciu sau in legatura cu serviciul sunt prevazute in primul capitol al Titlului VI ("Infractiuni care aduc atingere unor activitati de interes public sau altor activitati reglementate de lege") din Codul penal, partea speciala, intitulat "Infractiuni de serviciu sau in legatura cu serviciul.
Aceste infractiuni dupa cum arata denumirea lor, aduc atingere unor activitati de interes public sau altor activitati reglementate de lege. Aceste infractiuni, desi sunt numeroase si de o mare varietate, au fost totusi incluse intr-un titlu unic, deoarece ele prezinta o trasatura esentiala comuna, constand in aceea ca, prin savarsirea lor, se aduce atingere unor relatii sociale de aceeasi natura, relatii care privesc activitatea de serviciu sau regimul stabilit pentru anumite activitati reglementate de lege.
In codul penal sunt incriminate in cadrul acestei grupe urmatoarele fapte:
v abuzul in serviciu contra intereselor persoanelor;
v abuzul in serviciu prin ingradirea unor drepturi;
v abuzul in serviciu contra intereselor publice;
v abuzul in serviciu in forma calificata;
v neglijenta in serviciu;
v purtarea abuziva;
v neglijenta in pastrarea secretului de stat;
v luarea de mita;
v darea de mita;
v primirea de foloase necuvenite;
v traficul de influenta.
Prin Legea nr. 65 din 1992 s-au adus o serie de modificari in ceea ce priveste infractiunile de coruptie; astfel, la infractiunea de luare de mita a fost introdusa varianta agravata care se realizeaza atunci cand fapta a fost savarsita de un functionar cu atributii de control, iar la infractiunile de primire de foloase necuvenite si trafic de influenta s-au ridicat limitele speciale ale pedepsei inchisorii.
Prin Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei, ce cuprinde unul dintre cele mai moderne sisteme de reglementare a regimului incompatibilitatii in cadrul statelor europene, salutata de oficialii europeni s-au adus modificari importante Legii 115/1961 in privinta controlului averilor parlamentarilor, care asigura o mai buna transparenta.
Astfel, legea: obliga publicarea declaratiilor de avere pe pagina de internet a institutiei respective; obliga actualizarea declaratiei de avere anual in situatia in care parlamentarii dobandesc anumite bunuri in perioada mandatului; in caz de constatare judecatoreasca a unei fraude, hotararea irevocabila se va publica in Monitorul Oficial , Partea a III-a; este permisa posibilitatea inceperii unor investigatii de avere in privinta demnitarilor de dupa 1989, daca exista dovezi certe ca anumite bunuri ori valori, pe care le au in patrimoniu, au fost dobandite in mod ilicit.
Nu exista insa in lege norme privind reglementarea conflictelor de interese in care s-ar putea afla parlamentarii;
Omisiunea este regretabila, avand in vedere faptul ca legislativul este o autoritate/putere publica cu risc de coruptie mare (de vazut coruptia legislativa in doctrina internationala). In plus, regimul discriminator de care se bucura parlamentarii este incorect, avand in vedere rolul teoretic al acestora ca reprezentanti directi ai cetatenilor in lupta anti-coruptie.
Calitatea de deputat sau de senator este incompatibila cu exercitarea oricarei functii publice de autoritate, potrivit Constitutiei, cu exceptia celei de membru al Guvernului, precum si cu functiile private de presedinte, vicepresedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administratie sau cenzor la societatile comerciale, inclusiv bancile sau alte institutii de credit, societatile de asigurare.
Parlamentarii isi mentin in continuare puterea de decizie in cadrul AGA deoarece nu le este interzisa participarea in cadrul acestor organizatii. In plus, ei pot detine pachetul majoritar si pot face afaceri cu statul fara niciun fel de restrictie legala in aceasta calitate.
Exista o exceptie de la regula de incompatibilitate de mai sus conform careia 'in mod exceptional, Biroul permanent al Camerei Deputatilor sau Senatului, la propunerea Guvernului si cu avizul comisiilor juridice, poate aproba participarea deputatului sau a senatorului ca reprezentant al statului in adunarea generala a actionarilor ori ca membru in consiliul de administratie al regiilor autonome, companiilor sau societatilor nationale, institutiilor publice ori al societatilor comerciale, inclusiv bancile sau alte institutii de credit, societatile de asigurare si cele financiare, de interes strategic sau in cazul in care un interes public impune aceasta' (art. 82, al. 2).
Trecand peste faptul ca nu exista nicio justificare a impunerii acestei exceptii, grav este faptul ca nu exista niciun fel de obligatie de transparenta cu privire la motivele si modalitatea adoptarii unei astfel de masuri exceptionale. Avand un caracter exceptional, ea ar trebui sa se pastreze in aceste limite extraordinare, si sa fie facuta publica. Incoerenta acestei exceptii prezinta un risc ridicat de abuz/coruptie.
Parlamentarilor care sunt in acelasi timp si avocati le este interzis sa pledeze in cauzele ce se judeca la judecatorii sau tribunale, sau sa acorde asistenta juridica la parchetele de pe langa aceste instante, in cauze care vizeaza infractiuni de coruptie, infractiuni asimilate celor de coruptie, infractiuni impotriva intereselor financiare ale UE etc. De asemenea, avocatului parlamentar ii este interzis sa pledeze in cauze comerciale sau civile impotriva statului, autoritatilor sau institutiilor publice. Aceasta prevedere este binevenita, avand in vedere problemele de conflict de interese ridicate de dubla calitate avocat-parlamentar. Totusi, este de neinteles de ce interdictia se opreste la nivelul tribunalelor, cand exista alte doua trepte de judecata - Curtea de apel si Curtea Suprema de Justitie?
Omisiunea este mult prea vadita pentru a putea fi categorisita drept "intamplatoare". Acest lucru este cu atat mai grav cu cat caile de atac omise sunt cele mai importante intr-un proces si au un potential ridicat de a implica acte de coruptie. Teoretic, ar putea exista o situatie de exceptie in care parlamentarul avocat sa isi pledeze propria cauza. Desi este putin probabil sa se intample asa ceva, situatia ipotetica de exceptie ar putea avea potential de coruptie tocmai in astfel de cazuri de implicare a parlamentarilor avocati ca parte in proces. Asadar, chiar intr-o astfel de ipoteza, cu o probabilitate foarte mica, instituirea de exceptii este indezirabila.
Nu exista modalitati de control a veridicitatii declaratiilor de avere sau a situatiilor de incompatibilitate ale deputatilor sau senatorilor.
Astfel de ,scapari' ale legii risca sa faca inutile prevederile normative ale acesteia cu privire la respectarea incompatibilitatilor sau cu privire la veridicitatea declaratiilor de avere. Eventualele neconcordante, omisiuni sau chiar declaratii mincinoase nu vor putea fi surprinse decat in mod intamplator sau prin reclamatii (ori delatiuni) din partea unor terti, ceea ce implica un risc de santaj/coruptie.
Ca o concluzie, desi Legea 161/2003 aduce in privinta legislativului modificari pozitive legate in mod special de transparenta, este marcata inca de omisiuni si exceptii vadite, foarte greu explicabile, fapt care nu rezolva problema riscului de coruptie in cadrul acestuia. Aparent, legea este proiectata pentru a favoriza situatia parlamentarilor. Drept urmare, legislativul ramane si dupa intrarea in vigoare a acestei legi, un pilon de integritate cu o structura precara.
Daca adaugam faptul ca nu s-a luat o hotarare in privinta modului de alegere a parlamentarilor, in sensul responsabilizarii lor nemijlocite fata de electorat, putem concluziona ca fara schimbari substantiale, puterea elementara a oricarui sistem democratic - legislativul - va fi grevat de riscuri de coruptie majore.
In privinta executivului, Legea 161/2003 amendeaza Legea 115/1999 privind responsabilitatea ministeriala, permitand oricarui cetatean sa se adreseze primului-ministru, Procurorului General al Parchetului de pe langa Curtea Suprema de Justitie sau Procurorului General al Parchetului National Anticoruptie, daca are cunostinta despre savarsirea unei fapte penale de catre membrii Guvernului in exercitiul functiei lor, in scopul sesizarii Presedintelui Romaniei. Acesta din urma, hotarare asupra raportului prezentat de Comisia Speciala de Investigare si dispune comunicarea solutiei catre mass-media.
Acest amendament imbunatateste accesul cetatenilor la lupta anti-coruptie si stimuleaza participarea lor la dezvaluirea eventualelor acte de coruptie. In mod special, acorda societatii civile, mass-media, capacitatea de a se implica in mod efectiv in combaterea actelor de coruptie si a persoanelor implicate.
Totodata, Legea 161/2003 a modificat Legea 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea si sanctionarea faptelor de coruptie, introducand noi infractiuni de coruptie la adresa fondurilor europene, care vizeaza in principal folosirea improprie a acestora.
Aceasta masura este un raspuns la adresa criticilor privitoare la modalitatile de utilizare a fondurilor europene in Romania. Totusi, Corpul de Control al Guvernului detine monopolul verificarii sesizarilor primite in legatura cu fraudele la adresa fondurilor europene. In plus, se creeaza un conflict de jurisdictie, deoarece si Comisia Speciala de Control a reclamatiilor privitoare la savarsirea de acte de coruptie de catre membrii guvernului are atributii in aceasta materie, lucru care nu este clarificat.
Pe de alta parte, legea extinde jurisdictia faptelor de coruptie la manageri, directori, auditori, controlori, administratori la orice companie de stat sau privata, sau regii autonome, la oficialii romani care isi desfasoara activitatea la organizatii internationale, in Romania sau in strainatate, precum si asupra functionarilor straini care isi desfasoara activitatea in Romania. Asadar, legea extinde conceptul de coruptie si la anumiti functionari din domeniul privat, in conformitate cu practica internationala.
Totodata, legea anuleaza prevederea anterioara privitoare la faptul ca notificarile anonime nu sunt luate in consideratie, insa nici nu cere organului de control sa le verifice in mod obligatoriu.
Noua prevedere acorda o putere de discretie controlorilor, un spatiu de manevra care poate constitui o zona cu factor de risc pentru coruptie. Ținand seama de faptul ca aceasta lege are un caracter public prin excelenta, existenta unor norme supletive la indemana unor autoritati de investigatie nu face altceva decat sa le acorde acestora o putere discretionara, deci sa creeze un risc de coruptie chiar in randul autoritatii anticoruptie.
Legea 161/2003 aduce amendamente importante Legii 115/1996 respectiv: obliga publicarea declaratiilor de avere ale membrilor guvernului pe website-ul respectivei institutii sau in Monitorul Oficial, Partea a III-a. De asemenea, concluziile Comisiei de Control rezultate ca urmare a investigatiilor declansate, sau, dupa caz, a deciziilor finale ale instantelor in cazuri de diferente nejustificate de avere, se publica in Monitorul Oficial, Partea a III-a.
Aceasta masura este de natura a asigura o transparenta obligatorie a averilor demnitarilor, lucru care va implica o mai buna informare a publicului cu privire la cei care ii conduc sau reprezinta, deci o imputernicire a cetatenilor in relatia cu statul si reprezentantii acestuia, sub conditia evidenta ca acestia din urma sa foloseasca acest drept ca atare. Este de apreciat includerea in varianta finala a legii a cerintei declararii obligatiilor patrimoniale ce depasesc 10.000 Euro.
Forma initiala a legii era lacunara deoarece cerea declararea depozitelor sau a creantelor care depasesc 10.000 Euro. Ea a fost modificata in sens pozitiv prin Ordonanta de Urgenta nr. 40 din 2003 prin obligarea parlamentarilor la declararea cuantumului averilor care depasesc 10.000 Euro in total .
In privinta conflictelor de interese pentru functionari publici sunt de evidentiat urmatoarele aspecte:
Definitia conceptului juridic de conflict de interese este limitata sau incompleta, deoarece se reduce doar la aspectele materiale avute in vedere de functionar sau oficial, si care ar putea afecta decizia sa. Totusi exista si interese personale de natura nepatrimoniala care ar putea afecta obiectivitatea deciziei sale si care nu vor intra in categoria "conflictelor de interese". De asemenea, legea se limiteaza doar la interesele imediate ale functionarului sau oficialului in cauza, omitand interesele rudelor acestuia. Definitia este, asadar, limitativa, atat cantitativ, cat si calitativ. Din punct de vedere cantitativ, ea nu acopera situatia in care rude sau alte persoane apropiate functionarului ar avea interese legate de activitatea publica a acestuia din urma si, prin urmare, ar putea sa determine o alterare a deciziilor publice in conformitate cu scopurile lor. Din punct de vedere calitativ, definitia nu include interesele de ordin nepatrimonial ale functionarului, care pot fi si ele determinante in luarea deciziilor administrative.
Cu privire la eventualele conflicte de interese ale membrilor guvernului, sau altor membri ai administratiei centrale si locale, legea introduce dreptul oricarui cetatean de a notifica Primului Ministru orice situatie de acest gen. Ulterior, cetateanului i se va comunica in scris modalitatea de rezolvare a reclamatiei privind existenta unui conflict de interese in cadrul guvernului sau administratiei centrale sau locale.
Potrivit art. 72 din Legea 161/2003 se cere membrilor Guvernului, secretarilor si subsecretarilor de stat, prefectilor si subprefectilor, sa se abtina de la emiterea de acte administrative sau de la incheierea de acte juridice sau chiar de la participarea la luarea unei decizii in exercitarea functiei publice de autoritate, care produc un folos material pentru sine, pentru sotul ori rudele sale de gradul I.
Prevederea nu urmeaza in totalitate Recomandarea Consiliului Europei R (2000) 1010 deoarece opreste incompatibilitatea privind emiterea de acte administrative sau incheierea de acte juridice la rudele de gradul I, in timp ce prevederea europeana mai sus mentionata se refera la membrii familiei in general.
Asadar, rudele de gradul al II-lea nu sunt excluse din categoria persoanelor in favoarea carora ar putea fi emise acte administrative sau incheiate contracte, desi acestea ar putea avea o influenta majora asupra functionarului in cauza.
Emiterea de acte normative constituie o exceptie de la aceasta regula.
Aparent, exceptia cauta sa evite situatia in care un functionar sau oficial ar fi pus in imposibilitatea de a adopta anumite acte normative, datorita incompatibilitatii generate de includerea rudelor acestuia in categoria subiectilor acelei legi care ar putea astfel beneficia de prevederile ei. Totusi, legea omite situatiile in care oficialul care are autoritatea de a emite acte normative, se prevaleaza de exceptie doar in scopul gratificarii unui apropiat sau chiar pe sine insusi. Astfel, scopul teoretic de ordin general al legii s-ar circumscrie, in primul rand, unor interese particulare, deturnand ratiunea de a exista a legii.
Asadar, intrebarea fireasca ce decurge din acest amestec de regula si exceptie este urmatoarea: care interes public va fi mai important, cel pentru care este instituita exceptia sau cel pentru care este instituita regula?! Legea nu vine sa clarifice o astfel de situatie ipotetica, si nu gaseste de cuviinta sa ceara in mod imperativ o cuvenita transparenta a situatiilor care reclama apelul la exceptie.
Nu exista prevederi vizand monitorizarea aleatorie sau sistematica a eventualelor conflicte de interese. Procedura de control se instituie numai pe baza de notificare de catre o terta persoana.
Situatia este similara cu cea referitoare la modalitatile de monitorizare a veridicitatii declaratiilor de avere.
O prevedere importanta este cea cuprinsa in art. 75 care acorda oricarei persoane care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, ca urmare a existentei unui conflict de interese, dreptul de a se adresa instantei de judecata competente.
Acest fapt va imputernici cetateanul cu posibilitatea de a se opune situatiilor de abuz de acest gen din partea administratiei, cu conditia de a fi informat suficient cu privire la aceasta si de a actiona in conformitate cu dreptul sau.
In privinta incompatibilitatilor, membrii guvernului, secretarii si subsecretarii de stat sunt incompatibili cu orice alte pozitii publice sau private, cu exceptia celei de parlamentar. Totusi, legea prevede o exceptie prin care Guvernul poate aproba participarea lor ca reprezentanti ai statului in adunarea generala a actionarilor ori ca membri in consiliul de administratie al regiilor autonome, companiilor sau societatilor nationale, institutiilor publice ori al societatilor comerciale, inclusiv bancile sau alte institutii de credit, societatile de asigurare si cele financiare, de interes strategic sau in cazul in care un interes public impune aceasta. Trecand peste motivele vagi ale instituirii acestei exceptii, ceea ce este important de subliniat este faptul ca aceasta exceptie este instituita fara garantii de transparenta in privinta implementarii ei. Asadar, ar fi fost necesar sa se stipuleze foarte clar obligativitatea publicitatii acestor situatii si a motivelor care au condus la aplicarea exceptiei.
Prefectii, subprefectii, trebuie sa respecte aceleasi prevederi de incompatibilitate ca si membrii Guvernului mentionati anterior.
Toti oficialii trebuie sa declare la momentul ocuparii functiei publice ca ei respecta prevederile de incompatibilitate.
In concluzie, in privinta executivului, Legea 161/2003, desi aduce imbunatatiri evidente la cadrul anterior, contine frecvente omisiuni si neclaritati, care creeaza posibilitati de coruptie. Pentru aceste motive, pilonul "Executiv" se prezinta ca o entitate partial neprotejata de riscurile coruptiei, mai ales la nivel inalt si foarte inalt.
In privinta Justitiei, legea detaliaza categoriile de incompatibilitati adresate magistratilor, adaugand un plus de precizie fata de reglementarile anterioare, prevazute in Legea 92/1992. Astfel, magistratilor le este interzis: sa desfasoare activitati de arbitraj in litigii civile, comerciale sau de alta natura; sa aiba calitatea de asociat, membru in organele de conducere, administrare sau control la societati civile, societati comerciale, inclusiv banci sau alte institutii de credit, societati de asigurare sau financiare, companii nationale, societati nationale ori regii autonome; sa desfasoare activitati comerciale, direct sau prin persoane interpuse; sa aiba calitatea de membru al unui grup de interes economic ( Art. 102).
Detalierea incompatibilitatilor adresate magistratilor reprezinta un punct pozitiv al acestei reglementari, desi astfel de incompatibilitati erau prevazute, in mod generic, in legislatia veche. In plus, ele nu au fost considerate o problema in rapoartele Comisiei Europene.
Legea stipuleaza, in mod expres, obligatia magistratilor de a nu se subordona scopurilor si doctrinelor politice , lucru care era numai subinteles in legea veche.
Este impusa totodata, obligatia magistratilor de a reclama orice ingerinta in actul de justitie de natura politica sau economica, din partea unei persoane fizice sau juridice ori a unui grup de persoane .
Aceste doua cerinte, insotite de sanctiuni disciplinare pentru nerespectarea lor, constituie un pas important pentru asigurarea unei independente decizionale a magistratilor. Totusi merita observat faptul ca se incearca asigurarea independentei magistratilor prin scoaterea acestora de sub tutela executivului, lucru cerut de altfel de multi ani de Rapoartele de progres ale Comisiei Europene. Acest lucru nu poate fi realizat decat printr-o schimbare de lege fundamentala, care este deja proiectata si care va modifica modalitatea de numire, promovare , sanctionare si demitere a judecatorilor.
Pe de alta parte, legea a imbunatatit cadrul legal necesar pentru prevenirea si controlul coruptiei si armonizarea legislatiei nationale cu prevederile Conventiei penale privind coruptia a Consiliului Europei, ratificata de Romania prin Legea nr. 27/2002 si Conventia privind protectia intereselor financiare ale Comunitatilor Europene si Protocoalele sale aditionale, elaborate in baza articolului K.3 din Tratatul Uniunii Europene.
Legea cuprinde dispozitii privind incriminarea faptei "cumparatorului de influenta", largirea sferei persoanelor care savarsesc fapte de coruptie, infractiuni impotriva intereselor financiare ale Comunitatilor Europene, majorarea termenelor de prescriptie a raspunderii penale pentru infractiunile de coruptie si infractiunile impotriva intereselor financiare ale Comunitatilor Europene si constituirea obligatorie a completelor specializate in judecarea faptelor prevazute in Legea nr.78/2000, formate din 2 judecatori.
In scopul inlaturarii birocratiei, prevenirii coruptiei si a comportamentului arbitrar ori abuziv din partea magistratilor si personalului auxiliar, Ministerul Justitiei a procedat la identificarea sectoarelor vulnerabile si a factorilor de risc existenti in interiorul justitiei, respectiv: cetatenia, relatiile cu publicul, activitatile economice, de investitii si administrative, resursele umane si organizare, activitatile judiciare, penitenciarele, grefele si arhivele, birourile de carte funciara, activitatea de repartizare a cauzelor.
Inca din anul 2001 au fost luate masuri cu caracter administrativ pentru prevenirea actelor de coruptie si intarirea disciplinei in randul magistratilor si personalului auxiliar. Masurile privesc redefinirea, in cadrul noului Regulament, a sistemului de selectie, numire si promovare; cresterea rolului controlului si sporirea exigentei in evaluarea si sanctionarea abaterilor disciplinare si a faptelor de natura penala; ridicarea nivelului de pregatire profesionala; imbunatatirea conditiilor de lucru prin construirea de noi sedii pentru instante si parchete; asigurarea unei salarizari corespunzatoare.
Masurile specifice de stopare a birocratiei constau in instituirea, prin ordinul ministrului justitiei nr.854/2002 a unor norme stricte si clare privind modul de acordare a audientelor, de primire si rezolvare a petitiilor, care sa asigure adoptarea in termen a unor solutii legale si temeinice.
A fost infiintat Secretariatul Tehnic care asigura evidenta si circulatia unitara a documentelor in cadrul institutiei si a fost instituit un sistem informatizat de evidenta a accesului in minister.
Serviciul de informatii si protectie anticoruptie din cadrul Ministerului Justitiei a asigurat, prin valorificarea eficienta a informatiilor, o protectie anticoruptie reala, de natura sa garanteze caracterul echitabil al actului de justitie si sa previna coruptia in randul magistratilor.
In vederea prevenirii si controlului faptelor de coruptie, intr-un domeniu auxiliar justitiei care este cel al medicinii legale, prin Ordonanta Guvernului nr.57/2001 pentru modificarea si completarea Ordonantei Guvernului nr. 1/2000 privind organizarea activitatii si functionarea institutiilor de medicina legala, a fost adoptat un set de masuri avand ca scop sporirea controlului, imbunatatirea sistemului de numiri pentru functiile de conducere si intarirea legalitatii in activitatea de medicina legala.
Aparitia unor noi forme de criminalitate precum: spalarea banilor, criminalitatea organizata, criminalitatea informatica si traficul de persoane au impus o reactie legislativa prompta, care sa determine intarirea actiunilor de prevenire si control a criminalitatii, in general si a criminalitatii organizate, economico-financiare si coruptiei, in special.
Legea nr.656/2002 pentru prevenirea si sanctionarea spalarii banilor contribuie la armonizarea legislatiei interne cu prevederile Conventiei Europene privind spalarea, depistarea, sechestrarea si confiscarea produselor infractiunii, ratificata de Romania prin Legea nr.253/2002 si ale Conventiei O.N.U. impotriva criminalitatii organizate transnationale, ratificata prin Legea nr.565/2002. Potrivit noii legii, spalarea banilor este incriminata indiferent de natura infractiunii din savarsirea careia provine bunul.
In vederea reprimarii actelor de criminalitate organizata, prin Legea nr.565/2002 a fost ratificata Conventia O.N.U. impotriva criminalitatii transnationale organizate si cele doua protocoale aditionale semnate de Romania, ceea ce a impus elaborarea unui act normativ care sa asigure crearea cadrului juridic corespunzator in domeniu si transpunerea in dreptul intern a prevederilor documentelor juridice internationale mentionate.
Programul PHARE 1999 de intarire a capacitatii institutiilor statului de lupta impotriva coruptiei si a criminalitatii organizate este o dovada a faptului ca Romania acorda prioritate prevenirii si combaterii coruptiei.
Programul are doua componente: una de infratire institutionala si a doua, de investitii.
Pentru prima componenta, de infratire, a fost aleasa Spania ca stat partener din cadrul Uniunii Europene. Conventia de infratire a fost semnata in august 2001.
O importanta parte din activitatile prevazute in conventie s-a referit la evaluarea cadrului legislativ si institutional anticoruptie, propuneri de imbunatatirea legislatiei in materie. Partenerii spanioli au fost implicati in elaborarea proiectelor de legi cu impact asupra combaterii coruptiei; printre acestea se evidentiaza Ordonanta de Urgenta privind Parchetul National Anticoruptie (OU 43/2002, M Of. 244/11.04.2002 ), aprobata prin Legea nr. 503/2002.
Coruptia nu trebuie privita ca fenomen singular, separat, ea fiind intr-o stransa corelatie cu o serie de mecanisme distructive si de dereglare politica, economica, normativa si morala, dovedind prin aceasta o sfidare la adresa intregii societati.
Analiza fenomenului coruptiei trebuie facuta din perspective multiple, nu numai juridice, ci si criminologice, sociologice, psihologice etc. Coruptia apare ca fiind "comportamentul care deriva de la indatoririle normale ale unui rol public sau violeaza legi impotriva exercitarii anumitor tipuri de influenta: mita, nepotismul, deturnare de fonduri.
Coruptia incepe cu ascunderea sau deformarea realitatii, pentru a obtine anumite rezultate la care nu se poate ajunge promovand adevarul si continua cu plasarea in posturi si promovare a rudelor, prietenilor, inclusiv amicilor politici. Ea este urmata de darea si primirea de foloase patrimoniale sau de alta natura pentru obtinerea unor drepturi cuvenite, pentru ca la un nivel superior sa se recurga la darea sau primirea unor foloase patrimoniale pentru obtinerea unor drepturi sau avantaje necuvenite.
Analiza criminologica a fenomenului coruptiei isi propune identificarea, explicarea si prevenirea cauzelor obiective (sociale, economice, politice si culturale) si subiective (legate de personalitatea individului) care contribuie la nasterea si evolutia acestui fenomen.
Cauzele obiective pot fi atat generale, marcate de costul ridicat al vietii, lipsa de elasticitate a politicii fiscale, cat si speciale, cum ar fi cele politice, administrative etc. Cauze de ordin politic ar fi: lipsa autoritatii puterii politice, incapacitatea guvernantilor de a sanctiona abaterile guvernantilor. Cele juridice se refera la ineficienta legilor conjugata cu lipsa de fermitate in aplicarea acestora, devansarea juridicului de realitatea infractionala si slaba motivare financiara a membrilor organelor juridice. Dintre cauzele administrative putem enumera: existenta unui sistem birocratic complicat, greoi, controlul insuficient si ineficient.
In categoria cauzelor socio-culturale intra automatizarea excesiva a societatii si existenta mentalitatii conform careia individul care actioneaza cu succes la limita sau impotriva legii, este apreciat, precum si toleranta fata de mica coruptie ca dovada de respect, recunostinta si buna crestere fata de functionarul public.
Cauzele subiective tin de personalitatea individului. Omul este un produs al mediului si isi elaboreaza constient atitudinea fata de acest mediu, dar la aceasta atitudine contribuie si particularitatile personalitatii sale. In consecinta, cauzele de ordin subiectiv trebuie cautate in modul in care indivizii au perceput si asimilat informatiile perturbante aparute in contextul schimbarii sociale. Indivizii cu o accentuata orientare antisociala a personalitatii, chiar cu antecedente penale, au perceput schimbarea ca pe o excelenta oportunitate pentru savarsirea unor fapte antisociale orientate spre profit. Constatand ca pot opera fara teama, ei s-au dovedit abili si inventivi. Actele lor infractionale constituie rezultatul unei stari de frustrare pe un fond psihologic marcat de spiritul de competitie si dorinta de a trai mai bine, in conditiile in care societatea a valorizat ideea bunastarii personale, dar nu a oferit mijloace legale, pentru a face posibila aceasta stare.
In ceea ce priveste metodele folosite de infractori, din cercetarile efectuate rezulta ca, pentru intrarea in posesia unor sume de bani sau alte foloase materiale, elementele necinstite utilizeaza in principal urmatoarele metode:
v pretind si primesc, direct sau prin intermediari, diferite foloase de la persoanele carora sunt obligate a le indeplini cererile conform atributiilor de serviciu (eliberari de acte, executarea unor lucrari, etc.) sau de la persoanele care urmeaza a raspunde material sau penal in cazul cand functionarul si-ar indeplinii in bune conditii atributiile de serviciu (constatarea unor lipsuri sau plusuri in gestiune, abuzuri in exercitarea profesiunii, executarea de controale etc.);
v prin invocarea unor motive mai mult sau mai putin reale tergiverseaza rezolvarea celor solicitate, determinandu-i prin aceasta pe solicitanti sa le dea bani sau alte foloase materiale;
v creeaza impresia ca pentru indeplinirea actului este necesar sa depuna un efort in plus, il favorizeaza pe cel in cauza fata de alte persoane ori incalca legea prin rezolvarea favorabila a celor solicitate;
v pretind, pentru incheierea unor contracte, efectuarea unor prestari de servicii ori interventii la organele puterii de stat, asa-zisele "comisioane" pe care le depun in conturi personale.
Avand in vedere ascensiunea fenomenului de coruptie in prezent, se impune o reglementare distincta a faptelor de coruptie, cu instituirea unor masuri adecvate de prevenire si combatere a tuturor faptelor ce se pot circumscrie notiunii de coruptie.
Nu in ultimul rand, inlaturarea coruptiei presupune masuri de ordin educational, respectiv eliminarea mentalitatii de tip orientalo-balcanic si a tolerantei fata de mica coruptie, perceputa de opinia publica drept o dovada de buna crestere si recunostinta fata de functionarul care indeplineste un act conform atributiilor sale.
In prezent, in Romania se manifesta o preocupare sporita fata de acest fenomen, concretizata in crearea de organisme specializate, inasprirea sanctiunilor, cooperarea cu alte tari si organisme internationale.
Vom prezenta informatii privitoare la programul Grupului Statelor impotriva Coruptiei (GRECO), in cele ce urmeaza pentru a sublinia interesul Romaniei in rezolvarea problematicii coruptiei. De asemenea, acest capitol va contine pasii pe care Romania i-a realizat pentru a deveni membra a GRECO si a realiza una din cerintele preaderare in Uniunea Europeana.
Spre sfarsitul acestui capitol vom prezenta date extrase din Recomandarile GRECO pentru Romania pentru a observa care este situatia coruptiei in Romania. Pentru a intelege importanta Recomandarilor, trebuie adaugat faptul ca Grupul de state impotriva coruptiei (GRECO) are structura unui comitet format din reprezentanti ai statelor membre, fiind deschis participarii si altor state care au contribuit la lucrarile Grupului multidisciplinar asupra coruptiei (SUA, Canada, Japonia, Mexic, Belarus, Georgia si Bosnia-Hertegovina). Grupul efectueaza evaluari anuale, in urma carora elaboreaza rapoarte confidentiale pe baza carora GRECO poate face recomandari statelor membre in scopul ameliorarii legislatiei si practicii nationale de combatere a coruptiei.
Conventia penala a Consiliului Europei privind coruptia
Organizatia pentru Cooperare si Dezvoltare Economica
Forumul global de lupta impotriva coruptiei
Conventia civila a Consiliului Europei asupra coruptiei
GRECO - raport al Recomandarilor GRECO 2001
GRECO - date extrase din raportul din 2007
Ca sa fim mai expliciti, vom prezenta extrase din situatia prezentata de autoritatile din Romania, cu privire la masurile luate in vederea implementarii recomandarilor la data de 3 iunie 2007.
[22].), precum si declararea averilor si a intereselor financiare (tratate la recomandarea IX si in motivarea de la alin. 52).
nota de aceste schimbari si este convinsa ca numeroasele acorduri incheiate vor contribui la o mai stransa cooperare intre diversele autoritati romane.
Coruptie.coruptie.
[22] pentru protectia personalului din cadrul autoritatilor publice care semnaleaza incalcari ale legii.";
|
