Natura juridica a bugetului public

Natura juridica a bugetului public

Din punct de vedere a naturii juridice, bugetul de stat este caracterizat in literatura finantelor publice, existand trei mari orientari, teorii: prima care sustine ca bugetul statului este act-conditiune de natura administrativa, a doua ca acest buget este intotdeauna o lege si o a treia ca bugetul de stat este atat lege cat si act administrativ[1].

a)     Teoria bugetului de stat ca act-conditiune de natura administrativa a fost exprimata si sustinuta acordand prioritate determinanta faptului ca in statele moderne, prin bugetele anuale se conditioneaza atat veniturile cat si cheltuielile statului, sub aspecte partiale diferite, insa comune actelor administrative de acest fel[2].

In privinta veniturilor, intr-adevar prin bugetele statelor moderne cu economie liber-capitalista se stabileste cuantumul anual total al veniturilor acestor bugete, se prevede cuantumul fiecaruia dintre principalele impozite sau categorii de venituri bugetare, precum si programarea realizarilor acestora in decursul anului respectiv.

Daca potrivit necesitatii de stabilire si autorizare a veniturilor bugetare, prin bugetele anuale se conditioneaza realizarea anumitor venituri publice ca venituri ale respectivelor bugete, pe baza acestui efect specific administrativ se formuleaza concluzia ca “bugetul veniturilor este un act-conditiune”[3].

Referitor la cheltuieli, conform acestei teorii, bugetul anual al statului este conditia obtinerii din tezaurul public a sumelor de bani destinate cheltuielilor bugetare, pe langa faptul ca prin acest buget se stabilesc si se aproba cuantumul banesc al fiecareia dintre cheltuielile programate a se efectua.

Pe baza acestor argumente se apreciaza, ca “si bugetul cheltuielilor este un act-conditiune”.

b)     Teoria naturii juridice de lege a bugetului statului porneste de la ideea ca “legea este orice deciziune emanata de la puterea legislativa”, iar in imprejurarea in care “bugetul statului este o decizie a legislativului, el este o lege propriu-zisa”[4].

O varianta a acestei teorii se apreciaza ca fiind importanta sa se faca distinctie intre sensul formal si sensul material al legii, si sustine ca: “Bugetul statului este o lege numai in sens formal si nu in sens material” pentru ca el “este elaborat sub forma de lege, conform procedurii legislative”[5].

c)      Teoria potrivit careia bugetul statului are natura juridica atat de lege, cat si de act administrativ, ajunge la concluzia ca “bugetul este lege in partile lui creatoare de dispozitii generale si act administrativ in partile lui creatoare de acte individuale si concrete”[6].

Din cele doua parti componente ale bugetului de stat, ca de altfel ale oricarui buget, partea de venituri este considerata creatoare de dispozitii generale in toate statele in care se aplica principiul anualitatii impozitelor si taxelor. Astfel, aprobarea anuala a partii de venituri a bugetului statului este o adevarata lege materiala, deoarece determina, in fiecare an, prin dispozitie generala, perceperea impozitelor si taxelor ca si cand ar fi reglementate din acel moment. Si este cert, ca actele prin care se creeaza obligatiuni de plata a impozitelor si taxelor sunt “acte legislative”[7].

Contrar partii de venituri, partea de cheltuieli a bugetului de stat este considerata creatoare de acte individuale si concrete de natura administrativa, deoarece votul cheltuielilor bugetare de catre Parlament se produce in sfera de aplicare a legilor preexistente referitoare la deschiderea de credite bugetare si alte procedee de cheltuieli bugetare. Din moment ce acest vot nu aduce nici o modificare a unor norme juridice preexistente si “ramane conform unor reguli generale este un act individual” de natura administrativa.

Dintre toate aceste teorii referitoare la natura juridica a bugetului statului, ultimele doua au ramas in atentia si aprecierea doctrinarilor de specialitate, pentru ca bugetul anual al statului are natura juridica de lege fie pentru simplul fapt ca este aprobat de catre Parlament printr-o lege, fie pentru ca actul parlamentar de aprobare a bugetului anual instituie dispozitii legislative cu caracter general.

Ca si concluzie se poate deduce, ca bugetul statului este aprobat anual printr-o lege, dobandeste natura juridica de act legislativ al carui cuprins este determinat de necesitatea stabilirii si autorizarii veniturilor si cheltuielilor bugetare anuale, cu completari impuse de necesitatile conjuncturale din fiecare stat[8].

Preocuparile legate de stabilirea naturii juridice a bugetului statului s-au situat pe (si continua sa ocupe) un loc de frunte in literatura juridica de specialitate, aceasta explicandu-se prin importanta deosebita pe care o au, in general - oriunde in lume - relatiile financiare si, in cadrul lor - in special, relatiile bugetare. Astfel, cu privire la natura juridica a bugetului de stat s-au formulat mai multe teorii, exprimandu-se opinii diverse, de la caracterizarea lui ca act administrativ sau plan financiar, pana la considerarea lui ca act legislativ sau lege.

In conformitate cu o prima opinie, bugetul de stat este considerat un act administrativ, argumentandu-se aceasta sustinere cu aceea ca atat veniturile cat si cheltuielile bugetare sunt numai evaluari de ordin financiar pe care le realizeaza - in fapt - agentii administrativi[9]. Dupa aceasta teorie, bugetul de stat este un act-conditie pus la dispozitia agentilor administrativi de catre legiuitor pentru ca - prin intermediul lui - sa se poata realiza actele juridice prin care se obtin creante de la si in favoarea tezaurului public si prin care urmeaza a se efectua plata acestor creante.

Intr-o a doua opinie se sustine ca bugetul de stat este un plan financiar si anume principalul plan financiar cu caracter executoriu al statului[10], sau, altfel spus, principalul plan financiar anual cu caracter operativ al statului[11].

Potrivit unei alte opinii, bugetul de stat este considerat a fi un act de planificare financiara care - dupa ce a fost adoptat de catre puterea legislativa, printr-o lege emisa in acest scop - dobandeste natura juridica specifica de lege[12].

Dupa o a patra teorie, bugetul de stat este - nici mai mult nici mai putin - o lege propriu-zisa[13], constituind un adevarat program de administratie, o dispozitie statutara, o decizie emanata de la puterea legislativa. Potrivit acestei pareri, in conformitate cu principiul potrivit caruia orice act care imbraca forma legala este o norma de drept, bugetul de stat nu poate fi decat o lege.

In sfarsit, potrivit unei alte opinii, bugetul de stat este considerat atat o lege, cat si un act administrativ[14]. In sustinerea acestei teorii se porneste de la diferentierea care trebuie sa se faca intre legea formala si legea materiala, considerandu-se ca bugetul statului este o lege in partea lui creatoare de dispozitii generale, dar este - in acelasi timp - un act administrativ, in partea sa creatoare de acte individuale, concrete.

In ceea ce ne priveste, consideram - alaturi de alti autori[15] - ca bugetul este principalul plan (document) financiar al statului, anume acel plan care cuprinde indicatorii financiari privind modul de realizare a veniturilor publice si de efectuare a cheltuielilor publice centralizate, respectiv infaptuite de stat; avand in vedere, insa, imprejurarea ca acest plan dobandeste anumite trasaturi specifice normelor juridice, pentru ca el este intotdeauna adoptat de catre puterea legislativa (printr-o lege emisa special in acest scop), in final, natura sa juridica este fie aceea de lege, fie cel putin aceea a unui document care a capatat forta juridica a unei legi (chiar daca planul financiar nu s-a transformat intr-o lege propriu-­zisa). Aceasta rezulta, in principal, din faptul ca - odata adoptat de puterea legislativa din stat - bugetul devine obligatoriu, el capatand forta specifica a oricarei norme de drept si, in consecinta, el trebuie realizat si infaptuit ca atare (fie numai datorita constiintei civice/sociale a tuturor membrilor societatii, fie - atunci cand se impune - ca urmare a intervenirii fortei coercitive a statului, ca modalitate specifica de impunere a respectarii si aplicarii normelor legale).

In doctrina franceza de specialitate s-a remarcat si sustinut ca bugetul statului trebuie sa fie considerat, in acelasi timp:

un document politic, deoarece el are incidenta asupra regimului politic si asupra politicii regimului in orice stat modern;

un document juridic, avand in vedere natura sa legislativa (cu consecinta impunerii obligatorii a prevederilor sale), dar si previzionala,

precum si

un document financiar (datorita caracterului evolutiv al veniturilor si caracterului limitat al cheltuielilor)[16].