CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

12.1. CONSIDERATII INTRODUCTIVE

Administratia publica este activitatea de organizare a executarii si de executare in concret a legii.

Prin natura sa aceasta activitate este derivata din lege si trebuie sa se conformeze legii.

Autoritatile administratiei publice ca si celelalte autoritati administrative care actioneaza in vederea organizarii executarii si executarii legi, in conformitate cu competentele pe care le au, pot incalca drepturi ce apartin persoanelor fizice sau juridice si prin aceasta se creeaza litigii ce trebuie solutionate pe calea activitatii jurisdictionale.

Este astfel necesar ca cei administrati sa aiba dreptul de a se adresa unui judecator cand le-au fost incalcate drepturile, ca urmare a unor abuzuri sau a unor greseli.

In sens larg, totalitatea litigiilor dintre administratia publica si cei administrati, indiferent de natura juridica a litigiilor, constituie contenciosul administrativ .

In sens restrans notiunea de contencios administrativ se refera doar la acele litigii in care autoritatile administratiei publice si alte organizatii folosesc regimul juridic administrativ, in baza competentei pe care le-o confera legea .

Puterea "discretionara" a autoritatilor administratiei publice nu este nelimitata. In primul rand atributiile unei autoritati administrative sunt prevazute intr-un act normativ (lege, hotarare de guvern etc.), acesta din urma trebuind la randul sau sa fie conform cu Constitutia Romaniei sau cu alte acte de forta juridica superioara.

Pentru respectarea legalitatii in cadrul activitatii executive exista mai multe instrumente juridice de control. Ne oprim insa la controlul jurisdictional   al legalitatii activitatii administratiei publice. Importanta acestui tip de control a fost subliniata in Constitutia Romaniei, care il reglementeaza in felul urmator, in art.48(1): "Persoana vatamata intr-un drept al sau de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei."

Detalierea exercitarii dreptului la actiune de catre o persoana fizica sau juridica si conditiile admiterii actiunii celui vatamat intr-un drept al sau de o autoritate publica, este realizata de Legea nr.29/1990, cu privire la contenciosul administrativ.

In afara de persoanele fizice sau juridice carora li se recunoaste dreptul de a introduce actiuni in justitie in vederea protejarii drepturilor lor subiective, atat Constitutia Romaniei, cat si Legea administratiei publice locale, confera prefectului atributia de a "ataca in fata instantei de contencios administrativ, un act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, in cazul in care considera actul ilegal." (art.122(4) din Constitutie).

12.2. CONDITIILE DE FOLOSIRE A ACTIUNII IN CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Articolul 1 din Legea nr. 29/1990 prevede ca orice persoana fizica sau juridica, daca se considera vatamata in drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoritati publice de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa instantei judecatoresti competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei ce i-a fost cauzata.

Se considera refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege si faptul de a nu raspunde petitionarului in 30 de zile de la inregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen.

Rezulta ca o prima conditie de folosire a actiunii in contencios administrativ, potrivit Legii nr. 29/1990, este aceea cu privire la calitatea reclamantului in actiunea in contencios administrativ.

a) Pentru a fi reclamant intr-o actiune in contencios administrativ trebuie ca persoana sa aiba capacitatea de a putea sta in justitie .

Dreptul care se da persoanelor fizice sau juridice de a se adresa instantei rezulta din aceea ca actele administrative privesc deopotriva persoanele fizice si/sau persoanele juridice, ca ele se executa din oficiu si ca in procesul acestei executari, cei vizati pot fi vatamati in drepturile lor prin greselile sau abuzurile autoritatilor publice.

Cu privire la calitatea de persoana fizica, aceasta se refera la particularii care intra in raporturi juridice cu autoritatile publice.

Pot fi, de asemenea, vatamati si functionari ai acestor autoritati cu privire la drepturile lor la promovare, pensie, etc.

Cat priveste persoana juridica, sensul acestei notiuni este cel dat de Decretul 31/1954 privitor la persoana fizica si juridica. In afara de societatile comerciale cu capital majoritar de stat, vatamate in drepturile lor pot fi si societatile comerciale cu capital privat sau mixt, regiile autonome, institutiile publice sau organizatii fara personalitate juridica si de aceea era preferabil sa se foloseasca expresia "cel vatamat".

b) A doua conditie este aceea a vatamarii unui drept recunoscut de lege in favoarea reclamantului, persoana fizica sau juridica .

Reclamantul trebuie sa fie beneficiarul unui drept subiectiv pe care legea i-l recunoaste si pe care autoritatea publica parata are obligatia sa-l respecte si sa-l realizeze in favoarea reclamantului.

Rezulta astfel ca pentru introducerea actiunii in contencios administrativ nu este suficienta existenta unui interes legitim si ca trebuie dovedita existenta si incalcarea unui drept subiectiv care sa apartina reclamantului si sa fi fost stabilit prin lege sau prin acte emise pe baza si in executarea legii (nu este insa vorba de drepturi care sa provina dintr-un contract). Este, de asemenea, necesar ca autoritatilor publice sa le revina sarcina in cadrul competentei pe care o au sa realizeze aceste drepturi si sa le res 242j94c pecte. Prin aceasta se exprima corelatia dintre drepturile si obligatiile care se formeaza intre autoritatile publice si cei administrati in cadrul raporturilor juridice .

Aceste drepturi prevazute de lege pot sa se refere si la vocatia sau chiar dreptul de a incheia un contract cu administratia, dar nu la drepturi si obligatii care deriva dintr-un contract si care constituie insusi continutul contractului, in sensul legii civile .

Cu titlu de exemple de drept vatamat, in practica instantei supreme, amintim pe cele referitoare la dreptul de proprietate; la dreptul de a ocupa diferite functii publice (secretar, contabil, cadru didactic, etc.); dreptul de a exercita diferite profesii si meserii (avocat, medic cu cabinet particular, etc.); dreptul de a fi reintegrat intr-o functie publica din care reclamantul a fost indepartat abuziv; dreptul de a obtine o autorizare de functionare, etc.

Tot legat de dreptul incalcat, s-a mentionat ca pentru a avea deschisa calea actiunii in justitie este necesar ca dreptul sa fie recunoscut de lege.

c) A treia conditie pentru promovarea actiunii in contencios administrativ este ca vatamarea dreptului sa fie urmarea unui act administrativ sau a refuzului unei autoritati publice de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege.

Conditia vatamarii unui drept recunoscut de lege este strans legata de conditia ca vatamarea sa rezulte dintr-un act administrativ sau din refuzul nejustificat al unei autoritati publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.

In alin. 2 al art. 1 se adauga mentiunea ca este considerat refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege si faptul de a nu raspunde petitionarului in 30 de zile de la inregistrarea cererii respective daca prin lege nu se prevede un alt termen.

Aceasta conditie ocupa un loc central in institutia contenciosului administrativ, deoarece actele administrative formeaza obiectul actiunii in contencios administrativ si in legatura cu ele se formuleaza pretentiile reclamantului.

Regimul juridic care se aplica actelor administrative constituie baza de referinta a exercitarii controlului judecatoresc prin actiunile in contencios administrativ.

La randul sau, exercitarea acestui control de catre instantele judecatoresti, in solutionarea actiunilor de contencios administrativ, se face in regim de drept public, denumit regim juridic administrativ, deosebit de dreptul comun.

Cat priveste actele atacate, Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 se refera numai la actele administrative de autoritate pe care, desi nu le denumeste asa textual, calificarea lor, in acest fel, rezulta din dispozitiile art. 2 litera b care excepteaza de la controlul instituit prin aceasta lege, actele de gestiune savarsite de stat in calitate de persoana juridica.

Actele de gestiune fac, insa, obiectul contenciosului administrativ, dar in acceptiunea sa larga, generala, de solutionare a litigiilor dintre administratie si cei administrati de catre instantele de drept comun si nu in sensul restrans al Legii nr. 29/1990.

Trebuie mentionat ca actul administrativ ca obiect al actiunii in contencios administrativ se poate referi la orice raport juridic si la drepturile pe care le implica astfel de raporturi.

Ratiunea existentei contenciosului administrativ este tocmai aceea de a da celui vatamat posibilitatea de a contesta actul administrativ ca manifestare de vointa juridica, sau de rea-vointa a autoritatilor publice, cu privire la acest drept, indiferent la ce se refera.

d) O alta conditie pentru ca actul administrativ sa poata face obiectul actiunii in justitie este ca acesta sa fie susceptibil de executare.

Susceptibilitatea actului administrativ de a fi executoriu priveste intrarea in vigoare a actelor administrative, iar intrarea in vigoare releva susceptibilitatea actului administrativ de a produce efecte juridice.

Cat priveste susceptibilitatea actului administrativ de a fi executoriu, aceasta se produce fata de cei administrati in momentul in care le este opozabil.

Prin urmare, din momentul in care administratia a facut cunoscuta manifestarea sa de vointa juridica, prin care se vatama un drept recunoscut de lege unei persoane fizice sau juridice, actul a devenit susceptibil de executare si din acest moment actul respectiv poate face obiectul actiunii in contencios administrativ.

12.3. ACTELE ADMINISTRATIVE EXCEPTATE DE LA CONTROLUL JUDECATORESC POTRIVIT LEGII NR. 29/1990.

In baza disp. art. 2 din Legea nr. 29/1990 nu pot fi atacate in justitie, urmatoarele categorii de acte:

a) actele ce privesc raporturile dintre Parlament sau Presedintele Romaniei si Guvern; actele administrative de autoritate si actele de gestiune ale autoritatilor de conducere din cadrul Parlamentului; actele administrative referitoare la siguranta interna si externa a statului, precum si cele referitoare la interpretarea si executarea actelor internationale la care Romania este parte; masurile urgente luate de autoritatile puterii executive pentru evitarea sau inlaturarea efectelor unor evenimente prezentand pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a starii de necesitate sau pentru combaterea calamitatilor naturale, incendiilor, epidemiilor, epizootiilor si altor evenimente de aceeasi gravitate;

b) actele de comandament cu caracter militar;

c) actele administrative pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede, prin lege speciala, o alta procedura judiciara;

d) actele de gestiune savarsite de stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau;

e) actele administrative adoptate in exercitarea atributiilor de control ierarhic;

In temeiul art. 3 din lege, nu pot fi atacate in justitie nici cererile privitoare la stabilirea si scaderea impozitelor si a taxelor, precum si a amenzilor prevazute in legile de impozite si taxe si care se rezolva de catre autoritatile prevazute de legea speciala si in conditiile stabilite de aceasta.

Potrivit art. 4 din lege, actele administrative jurisdictionale, cu exceptia celor prevazute la art. 3 si a celor din domeniul contraventiilor, pot fi atacate cu recurs, dupa epuizarea cailor administrativ-jurisdictionale in termen de 15 zile de la comunicare la Sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie, iar hotararile curtii sunt definitive.

Actele administrative pot fi atacate de cei vatamati in drepturi prin acele acte, fara a fi nevoie de o dispozitie speciala a legii de abilitare a instantelor judecatoresti de a controla legalitatea acestor acte in justitie .

Cu toate acestea, unele acte administrative nu sunt controlate de instantele de judecata, fiind exceptate prin lege de la acest control.

Actele administrative exceptate de la controlul judecatoresc pe calea Legii nr. 29/1990, pot fi grupate in urmatoarele categorii:

1. acte exceptate datorita naturii organului emitent, cum ar fi actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Presedintele Romaniei si Guvern; actele administrative de autoritate si de gestiune a autoritatilor de conducere din cadrul Parlamentului; actele de gestiune savarsite de stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau

Exista discutii daca actele administrative emise de Parlament si de Presedintele Romaniei sunt, in aceste imprejurari, acte administrative, din moment ce ele privesc raporturile dintre Parlament sau Presedintele Romaniei si Guvern. Este si motivul pentru care legea se fereste a le da o calificare, mentionand doar calitatea lor de acte, fara a le denumi acte administrative.

Desigur ca acestea sunt facute in baza unei competente stabilite de legile pentru organizarea Parlamentului, Presedintiei Romaniei si Guvernului.

Prin acestea sunt puse in miscare atributiile ce revin Parlamentului sau institutiei prezidentiale in raport cu Guvernul si atributiile Guvernului in raport cu subiectele respective de drept.

Socotim ca prin natura lor raporturile care fac obiectul acestor acte au caracter politic si de aceea actele respective nu sunt acte administrative de autoritate.

Fiind acte de guvernamant sunt scoase de sub controlul puterii judecatoresti. In baza acestor acte, cu caracter politic (guvernamental) sunt emise insa de autoritati administrative, acte administrative prin care se pot vatama unele drepturi recunoscute de lege persoanelor fizice sau juridice. Avand in vedere interdictia prevazuta in art. 2 lit. a din Legea contenciosului administrativ, nici acestea nu fac obiectul unei actiuni in contencios administrativ si justitia nu le poate controla nici pe calea exceptiei de ilegalitate in vederea acordarii de daune pentru pagube suferite.

Pentru actele de gestiune intocmite de organele de conducere ale Parlamentului, consideram ca redactarea din art. 2 lit. a al Legii nr. 29/1990, in sensul ca nu pot fi atacate in justitie trebuie interpretata prin raportarea la obiectul legii respective, anume ca nu li se aplica Legea nr. 29/1990, impotriva lor fiind deschisa actiunea de drept comun.

In ceea ce priveste institutia presedintelui, actelor de autoritate si gestiune facute in aceasta calitate, de autoritate publica administrativa, li se aplica regulile stabilite de Legea nr. 29/1990, pentru ca nu exista text special care sa le excepteze.

O alta categorie de acte exceptate sunt cele de gestiune savarsite de stat ca persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau, exceptie prevazuta de art. 2 litera d din Legea nr. 29/1990.

Aceasta categorie de acte juridice a creat numeroase probleme instantelor de contencios administrativ.

Studierea acestei categorii de acte prezinta importanta pentru aplicarea corecta a dispozitiilor legii contenciosului administrativ si mai ales pentru extinderea si consolidarea institutiei contenciosului administrativ ca instrument de intarire a statului de drept in tara noastra.

Pentru prima data notiunea si categoria actelor de gestiune pe care le fac organele administratiei publice a aparut in doctrina franceza cu scopul de a distinge actele administrative de autoritate care sunt acte administrative propriu-zise in vederea realizarii competentelor .

Actele de gestiune privata pe care le face administratia publica apartin jurisdictiei judiciare, iar cele de gestiune publica jurisdictiilor administrative, adica instantelor de contencios administrativ .

2. acte exceptate ca urmare a materiei in care intervine administratia, specific raporturilor sociale in legatura cu care au fost emise aceste acte, cum ar fi cele referitoare la situatia interna si externa a statului;

Actele administrative mentionate privesc domenii importante ale existentei statului si de aceea au un puternic caracter politic.

Ele sunt adoptate in momente grave cand este amenintata siguranta interna si externa a statului si numai in aceste cazuri sunt exceptate de la controlul prevazut de Legea nr. 29/1990.

Altfel, nu ar mai fi vorba de ocrotirea corespunzatoare a drepturilor si libertatilor cetateanului in conditiile statului de drept.

3. acte pentru care legea prevede un alt control jurisdictional decat cel reglementat de Legea nr. 29/1990, cum sunt actele administrative referitoare la interpretarea si executarea actelor internationale la care Romania este parte sau actele administrative adoptate in exercitarea atributiilor de control ierarhic.

Acestea sunt exceptate de la actiunea in contenciosul administrativ datorita includerii lor in categoria actelor de guvernamant. Ele se refera la incheierea, la interpretarea si executarea tratatelor internationale la care Romania este parte si la protectia diplomatica a cetateanului, lasandu-se Guvernului si Ministerului Afacerilor Externe responsabilitatea activitatii diplomatice.

12.4 SOLUTIONAREA ACTIUNII IN CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Legea nr. 29/1990 da instantelor judecatoresti competenta solutionarii actiunilor in contencios administrativ facand astfel, aplicarea unei vechi traditii juridice in Romania. Se pleaca de la faptul ca statutul magistraturii, prestanta si probitatea profesionala si morala a judecatorilor a constituit si constituie o conditie primordiala pentru realizarea sarcinilor privind ocrotirea drepturilor cetatenilor prin institutia contenciosului administrativ .

Legea nr. 29 /1990 asa cum a fost modificata si completata prin Legea nr. 59/1993 a stabilit ca tribunalele judetene si al municipiului Bucuresti si curtile de apel sunt cele care judeca in fond actiunile in contencios administrativ.

In baza dispozitiilor art. 2 pct. 1 lit. c din Codul de procedura civila modificat prin Legea 59/1993, tribunalele judeca procesele si cererile in materie de contencios administrativ in afara de cele date in competenta curtilor de apel.

In articolul 3 punctul 1 din Codul de procedura civila se arata, in ceea ce priveste Curtile de Apel, ca acestea judeca in prima instanta procesele si cererile in materie de contencios administrativ privind actele autoritatilor si institutiilor centrale.

Desi in articolul 2 pct. 1 litera c din Codul de procedura civila nu se precizeaza care sunt actiunile de competenta tribunalului, pe cale de interpretare, cu privire la sistemul autoritatilor administratiei publice, putem considera ca sunt supuse controlului tribunalelor, actele administrative de autoritate adoptate sau emise de:

a)prefecturi, servicii publice descentralizate la nivel judetean, ale ministerelor si ale celorlalte autoritati centrale, precum si ale autoritatilor publice judetene si ale municipiului Bucuresti;

c) actele emise de institutiile publice de invatamant, cultura, arta, sanatate etc., de nivel judetean;

d) regiile autonome de interes public national, judetean sau local, iar dupa unii autori si unele societati comerciale care realizeaza activitati de interes public si care au competenta emiterii de acte administrative.

Tinand seama de particularitatile dreptului aplicabil in solutionarea acestor actiunii care necesita o anumita specializare pentru magistratii care judeca respectivele cauze, Legea de organizare judecatoreasca a prevazut infiintarea unor sectii speciale de contencios administrativ la instantele judecatoresti amintite, la tribunale si curtile de apel, precum si la Curtea Suprema de Justitie, pentru solutionarea in recurs a unor cauze in materia contenciosului administrativ.

Existenta unor sectii speciale nu insemneaza insa existenta unor instante speciale de contencios administrativ.

Prin urmare, solutionarea litigiilor de contencios administrativ sunt de competenta puterii judecatoresti, prin instante de drept comun, care au pe langa alte sectii (civile, comerciale etc.) si sectii de contencios administrativ.

Judecatorii care functioneaza la aceste instante fac parte din corpul judecatoresc care alcatuiesc tribunalele, curtile de apel respective, sau Curtea Suprema de Justitie.

Inainte de a se adresa instantei judecatoresti competente, reclamantul are obligatia de a folosi recursul administrativ gratios prin care solicita autoritatii administrative care a emis actul administrativ prin care s-a incalcat dreptul reclamantului referitor la un drept recunoscut de lege, sau care a refuzat expres sau tacit pretentia reclamantului sa revina asupra atitudinii si sa-i recunoasca pretinsul drept.

Termenul in care se exercita acest recurs administrativ este de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ sau a refuzului expres, ori in cazul tacerii administrative termenul curge de la expirarea termenului in care autoritatea avea obligatia sa rezolve cererea.

In lipsa unui termen special pentru rezolvarea cererii, Legea contenciosului administrativ a fixat un termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii .

Legea nr. 29/1990 prevede si posibilitatea folosirii recursului ierarhic administrativ la autoritatea superior ierarhica celei emitente a actului administrativ .

In cazul in care reclamantul a optat si pentru acest recurs administrativ (cel ierarhic), el are obligatia sa astepte raspunsul autoritatii administrative sesizate timp de 30 de zile dupa care va putea introduce actiunea in contencios administrativ, la instanta competenta.

Recursul ierarhic nu este obligatoriu a fi folosit, spre deosebire de recursul gratios care este obligatoriu si care constituie o conditie prealabila introducerii actiunii in contencios administrativ la instanta.

Aceasta procedura da posibilitatea rezolvarii rapide si necostisitoare a litigiului si are si avantajul de a invoca autoritatii emitente atat motive de ilegalitate, cat si de lipsa de oportunitate.

In acest caz se da posibilitate administratiei sa-si reconsidere activitatea stingand eventual litigiul prin rezolvarea favorabila a cererii ce constituie obiectul recursului gratios.

Dupa indeplinirea procedurii prealabile se poate formula actiunea in justitie in termen de 30 de zile de la primirea raspunsului autoritatii emitente a actului administrativ, urmare a recursului gratios sau de la expirarea celor 30 de zile in care autoritatea trebuie sa dea raspunsul.

Acest termen este un termen de prescriptie susceptibil de suspendare, intrerupere, repunere in termen, insa actiunea trebuie formulata la instanta in termenul maxim de un an de la emiterea actului administrativ.

Referitor la competenta teritoriala a instantelor care solutioneaza actiunile in contencios administrativ, in lege se prevede ca aceasta apartine instantei in circumscriptia careia domiciliaza reclamantul.

In literatura juridica s-a aratat ca aceasta prevedere legala este in favoarea reclamantului, care insa poate sa renunte la favoarea prevazuta de Legea 29/1990 si sa introduca actiunea la instanta de domiciliu a paratului, in conformitate cu dispozitiile din dreptul comun (art. 5 din Codul de procedura civila).

In actiunea introdusa reclamantul poate cere anularea actului administrativ, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei suferite prin incalcarea dreptului pe care legea i-l recunoaste si pe care autoritatea publica l-a incalcat.

Nu este obligatoriu ca prin aceeasi actiune, reclamantul sa ceara atat anularea actului cat si repararea pagubei.

Este posibil ca la data introducerii actiunii in anularea actului administrativ, reclamantul sa nu cunoasca paguba si intinderea acesteia. Iata de ce el poate formula si separat actiune in repararea pagubei in termenul general de prescriptie de 3 ani.

In cazul in care n-a primit nici un raspuns la cerere, va depune la dosar copia cererii sale adresata autoritatii administrative cu mentiunea ca este conforma cu originalul.

In cazul in care reclamantul nu are actul administrativ sau acest act a fost dat in forma orala se pune problema daca impotriva acestor acte se poate formula actiune in contencios administrativ.

Actele administrative din punct de vedere al formei pot fi: scrise, orale, implicite.

Mentiunea din Legea nr. 29/1990 referitoare la obligatia de a depune instantei o copie a actului administrativ contestat se refera la cazul actului administrativ scris, ceea ce nu insemneaza ca impotriva actelor administrative orale nu s-ar putea introduce actiune in contencios administrativ.

Cu privire la modalitatea verbala de existenta a actului administrativ, in practica judecatoreasca interbelica s-a consemnat actul administrativ sub forma unui ordin telefonic, prin care o autoritate administrativa interzicea organizarea unui bal.

Este preferabil insa ca persoana care a primit un refuz pe cale telefonica sa staruie la autoritatea respectiva pentru a transmite ulterior si nota telefonica scrisa.

In cazul acestor acte verbale, ca si atunci cand reclamantul nu mai are actul administrativ pe care-l contesta, instanta va cere administratiei parate sa-i comunice de urgenta actul atacat si orice alte lucrari si lamuriri necesare pentru solutionarea cauzei printre care si referirea la modalitatea orala a existentei actului administrativ contestat.

Acelasi lucru se va cere de catre instanta si in cazul refuzului nejustificat de rezolvare a cererii privitoare la un drept pe care reclamantul il are, potrivit legii.

In cazul in care autoritatea publica nu raspunde de indata cererii instantei, va fi obligata sa plateasca statului o amenda, intr-un anumit cuantum, pentru fiecare zi de intarziere.

Aceasta suma se va imputa persoanei vinovate de netrimiterea relatiilor solicitate.

Actiunea in contencios administrativ se timbreaza potrivit legii, cu taxa prevazuta pentru actiunile cu caracter nepatrimonial sau patrimonial de drept comun, fara a se putea depasi o anumita suma.

Introducerea actiunii nu suspenda executarea actului administrativ contestat.

In temeiul art. 9 din Legea nr. 29/1990 instanta de judecata sesizata la cererea reclamantului, poate dispune suspendarea executarii actului administrativ pana la solutionarea actiunii, in cazuri bine justificate si pentru a se preveni producerea unei pagube iminente.

Cererea de suspendare se solutioneaza de urgenta chiar si fara citarea partilor, iar hotararea pronuntata este executorie de drept.

Cererea de suspendare a executarii poate fi formulata prin actiune in care se solicita anularea actului administrativ, recunoasterea dreptului pretins sau/si despagubiri, insa poate fi introdusa si separat, cu conditia ca actiunea de baza, in anularea actului, sa se afle pe rolul instantei.

In masura in care se renunta de catre reclamant la capatul de cerere privind anularea actului administrativ nu se mai justifica admiterea capatului de cerere privind suspendarea executarii actului administrativ, o hotarare contrara ar fi nelegala si netemeinica.

Actiunea in contencios administrativ trebuie motivata in fapt si in drept.

Motivarea in fapt cuprinde imprejurarile pe care isi intemeiaza reclamantul actiunea, iar motivarea in drept a actiunii, reprezinta invocarea temeiului legal al actiunii, facandu-se, in primul rand, referire la Legea nr. 29/1990.

In actiune se mentioneaza si dovezile (probele) de care intelege sa se foloseasca reclamantul in sustinerea actiunii sale.

Judecarea actiunii in contencios administrativ se face de urgenta, in sedinta publica, iar completul de judecata se constituie dintr-un judecator.

Termenele de judecata sunt scurte, asa incat actiunile sa fie rezolvate intr-un timp rezonabil, fiindca altfel, in multe imprejurari, solutionarea cu intarziere a litigiului nu ar mai prezenta utilitate pentru apararea drepturilor celor administrati.

Asa se explica si mentiunea din art. 6 alin. 3 al legii in sensul ca sentintele vor fi redactate in termen de 5 zile de la pronuntare.

In solutionarea actiunilor in contencios administrativ, instantele au in vedere nu numai dispozitiile Legii nr. 29/1990, ci si pe cele ale Codului de procedura civila cu care se completeaza (art. 18 din Legea nr. 29/1990) .

Actiunile in justitie pot fi formulate si personal impotriva functionarului autoritatii parate care a elaborat actul administrativ atacat sau care se face vinovat de refuzul rezolvarii cererii, doar in cazul in care se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru intarziere (art. 13 alin.1).

In cazul in care actiunea se admite, persoana respectiva va putea fi obligata in solidar cu autoritatea publica la plata daunelor.

Conform disp. art. 13 alin. 2 din Legea nr. 29/1990 functionarul chemat in judecata in calitate de parat, alaturi de autoritatea publica pentru plata daunelor, va putea chema in garantie superiorul ierarhic de la care a primit ordin in scris sa semneze actul administrativ a carui legalitate face obiectul cauzei.

In baza dispozitiilor Codului de procedura civila, in cauzele de contencios administrativ mai pot participa in calitate de intervenienti si alte persoane care dovedesc un interes in judecarea cauzelor respective, interesul putand fi propriu sau persoana respectiva intervine in interesul altor persoane care sunt parti in proces.

Problema centrala a solutionarii cauzelor de contencios administrativ graviteaza in jurul legalitatii actelor administrative.

Sarcina reclamantilor este de a demonstra in fata instantelor ilegalitatea actului administrativ si incalcarea drepturilor recunoscute de lege prin actul administrativ care face obiectul actiunii.

Drept urmare, instanta isi va intemeia hotararea pe constatarea ilegalitatii actului contestat si va lua masurile care se impun pentru restabilirea legalitatii incalcate.

Dintre cauzele de ilegalitate ale actelor administrative contestate cu prilejul solutionarii actiunii de contencios administrativ amintim:

a) incalcarea regulilor de drept si a principiilor de drept de catre autoritatea publica ce a emis actul contestat.

Examinand legalitatea actelor administrative, instanta verifica daca actul administrativ contestat este conform cu legea, in sensul strict al cuvantului, ca act care emana de la puterea legiuitoare.

Ilegalitatea actului contestat poate fi dedusa si din constatarea ilegalitatii actului normativ pe care se intemeiaza.

Ilegalitatea poate avea ca sursa si incalcarea principiilor de drept care sunt inscrise in Constitutie, in celelalte legi si care sunt consacrate deja de doctrina si jurisprudenta.

Amintim principiul revocabilitatii actului administrativ sau cel al intrarii in vigoare a actelor administrative.

b) incalcarea regulilor de competenta in emiterea actelor administrative.

Emiterea actelor administrative trebuie sa se faca in cadrul unor reguli care le asigura legalitatea. Incalcarea acestor reguli poate constitui temeiul unei actiuni in contencios administrativ.

Intemeindu-se pe regulile de drept si pe principiile de drept, autoritatile publice trebuie sa le respecte intocmai atunci cand este vorba de o competenta legata, cand sunt prescrise in amanunt felul si conditiile in care trebuie sa actioneze autoritatile.

Se va avea in vedere ca in materie de competenta, autoritatile trebuie sa respecte anumite reguli de subordonare, ceea ce se realizeaza prin avizele conforme, precum si pe anumite reguli de procedura cu ocazia emiterii actelor.

Incalcarea normelor de competenta in emiterea actelor administrative poate conduce la constatarea nulitatii absolute a actului administrativ, (incalcarea regulilor de fond si forma prevazute de lege) sau la o nulitate relativa cand s-au incalcat unele norme prin care se lezeaza interesele unor anumite persoane (exemplu, anuntarea temei de concurs doar cu 24 ore inainte de tinerea concursului).

Odata investita cu actiunea in contencios administrativ, instanta are a cerceta existenta dreptului subiectiv al reclamantului si ilegalitatea actului administrativ prin care i se incalca acest drept .

De aceea si solutiile pe care le adopta instantele judecatoresti rezolva in principiu cele doua aspecte:

anularea totala sau partiala a actului administrativ;

recunoasterea dreptului pretins.

De fapt, din ilegalitatea actului a carui anulare se cere si din incalcarea dreptului subiectiv al reclamantului rezulta si paguba materiala sau morala de care este tinuta sa raspunda autoritatea parata

In afara de anularea totala sau partiala a actului administrativ, instanta poate obliga autoritatea publica parata sa emita un act administrativ, sa inlocuiasca sau sa modifice un act administrativ, ori sa elibereze un certificat, o adeverinta sau un inscris pentru realizarea dreptului pretins de reclamant.

Cat timp in Legea nr. 29/1990 nu s-a facut vreo diferentiere intre actele administrative individuale si cele normative s-a considerat ca se poate introduce actiune si impotriva actului administrativ normativ pe care se intemeiaza actul administrativ individual.

In cazul actiunii in contencios administrativ impotriva unui act administrativ normativ niciodata nu se va proceda la anularea intregului act normativ, ci doar a dispozitiei din el care a stat la baza actului administrativ individual contestat.

In prezent, in art. 11 din Legea nr. 29/1990 se mentioneaza ca instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii.

Din moment ce se face referire la competenta instantei de a se pronunta asupra legalitatii actelor care au stat la baza emiterii actului supus judecatii, se intelege ca un astfel de act poate fi si actul administrativ normativ.

Constatarea ilegalitatii actelor administrative supuse judecatii echivaleaza cu anularea lor.

Tot asa se analizeaza si legalitatea unor operatiuni administrative care asa dupa cum am mai aratat, nu sunt acte administrative pentru ca nu produc efecte juridice prin ele insele (este vorba de procese verbale, referate etc.).

Aceste operatiuni administrative care pot fi nelegale, si in cazul in care au influentat nelegalitatea actelor administrative supuse judecatii, vor fi si ele desfiintate.

Alte modalitati de restabilire a legalitatii in domeniul administratiei publice prin hotararea pronuntata de instanta, pot fi, asa cum prevad disp. art. 11 din Legea nr. 29/1990 obligarea autoritatii administrative la emiterea unui certificat, adeverinte, inscrierea la concurs si/sau obligarea la plata daunelor materiale si morale cerute.

De aceea, in conformitate cu dispozitiile art. 11 alin. 2 din Legea nr. 29/1990 in cazul admiterii cererii, instanta va hotari si asupra daunelor materiale si morale.

In conformitate cu disp. art. 13 din Legea nr. 29/1990 actiunile in justitie prevazute in aceasta lege pot fi formulate si personal impotriva functionarului autoritatii parate care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvarii cererii, daca se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru intarziere.

In cazul in care actiunea se admite, persoana respectiva va putea fi obligata la plata daunelor in solidar cu autoritatea publica.

La randul sau persoana actionata astfel in justitie poate chema in garantie pe superiorul sau ierarhic, de la care a primit ordin scris sa semneze actul, a carei legalitate totala sau partiala, este supusa judecatii.

Expresia "persoana care a elaborat actul" nu este clar formulata si apreciem ca sensul ei este de persoana care a emis actul.

De altfel, din interpretarea disp. art. 13 alin. 2 din Legea nr. 29/1990 care se refera la eventualitatea chemarii in garantie a superiorului ierarhic de la care a primit ordinul scris sa semneze actul, rezulta ca intentia legiuitorului a fost de a se referi la raspunderea functionarului care a emis actul administrativ ilegal si nu cel care l-a elaborat, care l-a intocmit.

Semnatura functionarului pe actul administrativ este o operatiune care conditioneaza valoarea juridica a actului administrativ si prin ea se manifesta, de fapt, vointa juridica exprimata de functionarul care a emis actul. Cat priveste expresia "elaborare a actului juridic", s-a aratat ca aceasta implica diferite forme de participare a functionarului administratiei publice la pregatirea, emiterea si executarea actelor administrative prin operatiuni administrative care nu produc efecte juridice si nu pot justifica actiunea in daune a reclamantului contra functionarilor administratiei parate .

Cat priveste actiunea in daune care se poate formula si impotriva functionarului administratiei parate, atunci cand se face vinovat de refuzul rezolvarii cererii, o conditie a raspunderii este ca refuzul sa vina de la un functionar care are in competenta sa atributii privitoare la realizarea dreptului solicitat de reclamant.

Actiunea in daune se poate folosi si separat de actiunea in anularea actului administrativ atunci cand intinderea prejudiciului nu este cunoscuta reclamantului la data judecarii actiunii in anulare (art. 12).

Termenul de prescriptie in acest caz curge, conform disp. art. 12 din Legea nr. 29/1990, de la data la care cel vatamat a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasca intinderea pagubei.

Temeiul hotararii judecatoresti pentru desdaunarea reclamantului, consta in culpa administratiei parate, exprimata in ilegalitatea actului administrativ emis, sau a refuzului de a satisface pretentia juridica a reclamantului, in legatura cu dreptul acestuia, iar in legatura cu functionarul public vinovat, temeiul il constituie vinovatia acestuia cu privire la emiterea actului sau la refuzul nejustificat de satisfacere a pretentiei juridice a reclamantului.

Prin obligarea, in solidar, a autoritatii publice cu functionarul vinovat se da posibilitatea reclamantului de a cere executarea hotararii fata de oricare dintre cei doi parati.

In practica s-a constatat ca reclamantul prefera sa-si recupereze paguba de la autoritatea publica, pentru ca ea este solvabila si el intra mai repede in posesia sumelor pretinse.

Administratia parata care a fost obligata sa plateasca daune reclamantului prin actiunea in contencios administrativ are actiune in regres contra functionarilor care se fac vinovati de emiterea actului ilegal sau de refuzul nejustificat de a satisface pretentiile juridice ale reclamantului.

Conform disp. art. 14 din Legea nr. 29/1990 hotararile instantelor de contencios administrativ pot fi atacate cu recurs in termen de 15 zile de la comunicare .

Impotriva hotararii pronuntata de tribunal ca instanta de contencios administrativ, recursul se introduce la Curtea de Apel, iar impotriva hotararii pronuntata in prima instanta de Curtea de Apel, recursul se introduce la Sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie.

Recursul este suspensiv de executare si se judeca de urgenta.

In cazul admiterii recursului, instanta de recurs caseaza sentinta primei instante si rejudeca litigiul in fond pronuntand o hotarare definitiva cu privire la solutionarea cauzei.

Ca o derogare de la dreptul procesual comun, chiar si Curtea Suprema de Justitie cand caseaza sentinta va rejudeca litigiul in fond (nu este vorba de cazurile in care se impune casarea cu trimitere).

Particularitatile contenciosului administrativ reglementat in Legea nr. 29/1990 se regasesc si in specificul efectelor juridice pe care le au hotararile judecatoresti pronuntate in actiunile supuse prevederilor acestei legi.

Actiunea in contencios administrativ fiind conditionata de existenta vatamarii unui drept subiectiv recunoscut de lege in favoarea reclamantului si in sarcina administratiei parate de a realiza acest drept, hotararea va produce efecte juridice fata de partile in litigiu (reclamant si autoritatea publica parata, eventual functionarul vinovat si superiorul ierarhic chemat in garantie).

Dupa cum am aratat, sunt si situatii in care contenciosul administrativ, reglementat de Legea nr. 29/1990 are un caracter obiectiv.

In aceste cazuri, desi actiunea este conditionata si se intemeiaza pe vatamarea unui drept subiectiv, hotararea instantei nu se refera la situatii subiective, ci la situatii obiective, avute in vedere prin actele administrative individuale sau normative, actele administrative de jurisdictie sau prin operatiunile administrative, legate de emiterea actelor administrative.

Apreciind aceste acte si operatiuni administrative ca ilegale si pronuntand chiar anularea totala sau partiala a unora dintre ele, in astfel de cazuri, efectele hotararilor judecatoresti nu se pot referi doar la partile in cauza, ci vor fi opozabile erga omnes.

Astfel, aceste acte juridice si operatiuni administrative deduse judecatii, considerate ilegale de catre instanta in cauza, trebuie apreciate ca ilegale si in alte cauze in care, eventual, apar.

Dupa ce au ramas definitive, hotararile pronuntate de instantele de contencios administrativ urmeaza sa-si produca efectele juridice, in sensul ca autoritatea publica parata are obligatia de a lua masurile ce se impun pentru realizarea drepturilor ce se cuvin reclamantului, asa cum rezulta ele din hotararea judecatoreasca.

In conformitate cu disp. art. 16 din Legea nr.29/1990, daca in urma admiterii actiunii, autoritatea publica este obligata sa inlocuiasca sau sa modifice actul administrativ, sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris, executarea hotararii definitive se va face in termenul prevazut in cuprinsul ei, iar in lipsa unui astfel de termen, in cel mult 30 de zile de la data ramanerii definitive a hotararii.

Totodata, reclamantului i s-a creat dreptul de a solicita daune pentru intarzierea executarii de catre administratia parata sau de catre functionarii acestei autoritati, vinovati de neexecutarea in termen a hotararii judecatoresti.

Hotararea de instituire a amenzii sau de obligare la plata despagubirilor pentru intarziere se ia in camera de consiliu, de urgenta, la cererea reclamantului, cu citarea partilor, fara ca reclamantul sa fie obligat la plata vreunei taxe de timbru. In aceste cazuri, hotararea este definitiva si executorie (art. 16 alin. 2 din lege).

Pentru recuperarea sumelor la plata carora a fost obligat cu titlu de amenzi si daune, conducatorul autoritatii publice parate poate introduce actiune impotriva functionarilor vinovati de neexecutarea hotararii, potrivit dreptului comun (art. 16 alin.3).

Toate aceste masuri prevazute in Legea nr. 29/1990, si cele cuprinse in dreptul comun, asigura reclamantului realizarea dreptului sau incalcat, atunci cand recurge la actiunea in contencios administrativ.

Acest lucru evidentiaza utilitatea deosebita a institutiei contenciosului administrativ, intr-un stat de drept.

12.5. CONTROLUL INSTANTELOR JUDECATORESTI ASUPRA LEGALITATII ACTELOR ADMINISTRATIVE PE

CALEA EXCEPTIEI DE ILEGALITATE

Rezultatul actiunii directe in contencios administrativ, poate sa duca, asa cum am aratat, la desfiintarea totala sau partiala a actului administrativ contestat, la obligarea administratiei parate de a satisface pretentia juridica a reclamantului si la desdaunarea materiala si morala a acestuia.

In cea de-a doua forma de control realizat de instantele judecatoresti asupra legalitatii actelor administrative, lupta nu se mai duce pe calea unei actiuni, ci se desfasoara in cadrul apararii pe care o poate sustine orice parte intr-un proces dedus in fata unei instante judecatoresti.

Caracteristica acestei forme de control este declararea ilegalitatii actului administrativ pe calea incidentului in proces.

Se invoca astfel ilegalitatea actului si se solicita ca acest act sa nu produca efecte juridice in cauza dedusa judecatii.

Exceptia de ilegalitate poate fi ridicata de orice parte in proces, precum si din oficiu de catre instanta de judecata.

In ceea ce priveste termenul in care se poate invoca exceptia de ilegalitate a actelor administrative, vom observa ca fiind in prezenta unui mijloc de aparare, si nu in prezenta unei actiuni, exceptia de ilegalitate poate fi oricand ridicata in proces. Asadar, in acest caz nu opereaza prescriptia, ori decaderea, ca in cazul actiunii directe.

Exceptia de ilegalitate poate fi ridicata, atat cu privire la actele administrative, cat si cu privire la operatiunile administrative, spre deosebire de actiunea in contencios administrativ care opereaza direct numai impotriva actelor administrative, si indirect si asupra actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii.

Pentru realizarea controlului judecatoresc pe calea exceptiei de ilegalitate, nu este nevoie de o prevedere expresa a legii, pentru ca instanta nu este sesizata cu judecarea legalitatii actului administrativ pe calea unei actiuni.

Instanta, avand de judecat o anumita cauza cu care a fost sesizata, si fiind competenta sa o judece, apreciaza pe cale incidentala legalitatea unui act administrativ sau a unei operatiuni administrative, avand dreptul si obligatia de a o face.

Pentru solutionarea exceptiei de ilegalitate, deopotriva a unui act administrativ sau a unei operatiuni administrative, nu este necesara o prevedere expresa a legii, in acest sens, intrucat opereaza principiul dupa care judecatorul actiunii este si judecatorul exceptiei.

Constatarea ilegalitatii unui act de catre instanta, pe calea exceptiei de ilegalitate nu duce la desfiintarea actului.

Retinand aceasta ilegalitate, instanta va aprecia consecintele care se impun pentru solutionarea litigiului.

Totodata hotararea instantei privind solutionarea exceptiei de ilegalitate nu este opozabila tuturor (erga omnes), ci numai partilor in cauza.

De aceea, este posibil ca intr-o cauza actul administrativ sa fie considerat ilegal, iar in alte cauze acelasi act sa fie socotit legal.

Autoritatea publica emitenta fiind incunostintata de constatarea facuta de instanta de judecata este in drept sa retraga sau dupa caz, sa anuleze actul, dar il poate considera si legal si il lasa sa produca efecte juridice in continuare.

Aplicatii:

Studiati Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 si identificati conditiile in care o persoana fizica poate ataca in fata instantei de contencios administrativ un act al unei autoritati publice.

In ce mod protejeaza aceasta lege cetatenii de abuzurile autoritatilor administrative?

Ce intelegeti prin control de legalitate al activitatii administratiei publice? Dar prin control de oportunitate? De ce sunt necesare aceste tipuri de control?

Ce tip de control poate fi efectuat de catre instantele de contencios administrativ?

Ce este procedura prealabila in cadrul procedurii de solutionare a actiunii in contencios administrativ?

Care sunt termenele reglementate prin lege referitor la procedura contenciosului administrativ si ce caracter au ele?