CONTRACTELE ADMINISTRATIVE SI OPERATIUNILE ADMINISTRATIVE

8.1. CONTRACTELE ADMINISTRATIVE

Notiunea de contract administrativ este o creatie a doctrinei juridice franceze, care s-a cristalizat pe baza jurisdictiei Consiliului de Stat.

In Romania, teoria contractelor administrative s-a afirmat pe masura dezvoltarii raporturilor juridice dintre organele administratiei publice si particulari, in majoritate investitori din alte tari, privind concesionarea unor lucrari de interes public sau a serviciilor publice.

Teoria contractelor administrative din doctrina franceza a fost formulata ca urmare a existentei instantelor de contencios administrativ, ca instante distincte de instantele cu competenta generala si a dreptului administrativ, continand reglementari juridice diferite de reglementarile dreptului comun, aplicabile administratiei publice.

Consiliul de Stat si celelalte instante franceze de contencios administrativ au considerat ca sunt contracte administrative acele contracte la care una dintre parti este o autoritate a administratiei publice, scopul acestuia este asigurarea functionarii unui serviciu public si caruia i se aplica un anumit regim juridic, regimul de drept public.

Se face astfel distinctia intre contractele incheiate de organele administratiei publice ca autoritati publice, actionand cu autoritate statala 333e47d si contractele civile sau contractele de drept privat, la care organele administrative participa in aceleasi conditii ca orice persoana particulara ca, de exemplu, contracte de vanzare-cumparare, de arendare, de schimb etc., cu alte cuvinte, contractele care sunt reglementate in Codul civil.

Prin natura lor, contractele administrative nu se deosebesc de contractele civile, deosebirea existand pe taramul regimului juridic ce li se aplica.

Pentru ca un act sa poata fi considerat contract administrativ, trebuie indeplinite o serie de conditii :

. sa existe un acord de vointa intre o autoritate a administratiei publice si un particular;

. acordul de vointa trebuie sa aiba ca scop crearea unor obligatii juridice privind prestarea unor servicii in schimbul unei remuneratii;

. prestatia sa fie consecinta functionarii unui serviciu public;

. partile, printr-o clauza expresa, prin forma contractului, prin genul de colaborare sau prin orice manifestare de vointa, sa consimta sa li se aplice regimul de drept public;

. inegalitatea partilor din contract;

. interpretarea extensiva a contractului in favoarea administratiei, persoana particulara avand obligatia sa-si sacrifice propriile sale interese, pentru realizarea interesului public al administratiei, dar sub rezerva dreptului la despagubiri,

. dreptul pentru autoritatea administrativa de a lua masuri executorii in mod unilateral, deoarece isi pastreaza, alaturi de calitatea de parte contractuala, si pe aceea de autoritate statala, de putere publica, asa incat nu mai este necesar sa se apeleze la justitie pentru a se obtine executarea sau rezilierea contractului;

. aplicarea teoriei impreviziunii, potrivit careia, persoana particulara apare in calitate de colaboratoare a administratiei publice care, la randul ei, trebuie sa sprijine persoana particulara.

Trasaturile caracteristice contractelor administrative

Contractele administrative prezinta anumite trasaturi caracteristice in privinta partilor, obiectului, clauzelor si executarii acestora, dupa cum urmeaza:

a) Partile in contractele administrative.

Una din partile contractante are obligatoriu calitatea de autoritate a administratiei publice si prezenta acestei autoritati in contractele administrative este justificata de activitatea de organizare a executarii legii potrivit competentei conferita de normele juridice, in vederea realizarii unui interes public sau utilizarii domeniului public.

Cealalta parte contractanta este un particular (persoana fizica sau juridica) care se situeaza in afara sistemului autoritatilor administratiei publice.

b) Obiectul contractelor administrative

Potrivit legislatiei in vigoare obiectul contractelor administrative il poate constitui concesionarea unor activitati economice, servicii publice, unitati de productie ale unor regii autonome si terenuri proprietate de stat sau ale unitatilor administrativ-teritoriale.

Obiect al acestui contract poate fi si inchirierea unor bunuri care apartin statului, date in administrarea unor organe ale statului sau unor regii autonome. Obiect l-a constituit si locatia gestiunii sectiilor sau altor agenti economici cu capital integral sau majoritar de stat.

Utilizarea domeniului public poate fi acordata prin acte unilaterale de autorizare a unor persoane fizice sau juridice carora li se permite sa foloseasca cu titlu gratuit sau contra-cost, pe perioade limitate, anumite portiuni ale domeniului public (exemplu, permisiunea de a instala o toneta pe domeniul public).

c) Clauzele contractuale.

Legea stabileste modul in care se mentioneaza in contracte clauzele contractuale. Astfel, clauzele contractuale sunt cuprinse intr-un caiet de sarcini in care sunt prevazute obligatiile concedentilor, concesionarilor, chiriasilor, locatarilor, dupa cum este vorba de un contract de concesiune, inchiriere sau locatie a gestiunii.

d) Executarea contractelor administrative.

Conditiile de executare sunt mai riguroase si sanctiunile mai energice. Astfel, autoritatile administratiei publice exercita un control cu atributii largi in ceea ce priveste modul de indeplinire a obligatiilor asumate prin contractele administrative.

Sanctiunile pentru nerespectarea clauzelor prevazute in aceste contracte sunt mai aspre decat in dreptul civil, autoritatile administratiei publice putand modifica unilateral clauzele contractuale si rezilia aceste contracte daca partile contractante nu isi indeplinesc obligatiile, sau daca interesele generale cer acest lucru.

e) Regimul juridic aplicabil contractelor administrative.

Se considera ca acestor contracte li se aplica atat reguli de drept administrativ, cat si reguli de drept civil.

Cu privire la regulile de drept administrativ, ceea ce constituie regimul juridic administrativ aplicabil acestor contracte, retinem urmatoarele conditii:

1. forma scrisa pe care trebuie sa o aiba aceste contracte;

2. contractele se incheie intuitum personae, ceea ce inseamna ca aceste contracte nu pot fi transmise altor persoane decat in conditiile in care legea permite acest lucru;

3. competenta solutionarii litigiilor care se ivesc intre partile contractante, apartine instantelor de drept comun, insa tot mai multi autori sustin ca litigiile respective ar trebui solutionate de instantele de contencios administrativ.

Cat priveste tipurile de contracte administrative, intalnite in legislatia romaneasca, acestea sunt:

. contractul de transport cu mijloacele de transport in comun;

. contractul de furnizare de gaze naturale, energie electrica, termica;

. contractul de concesiune;

. contractele de achizitii publice;

. contractele de inchiriere de bunuri;

. contractele de executare de lucrari;

. contractele de prestari servicii.

Contractul de concesiune

Concesionarea este un mod de gestiune a unui serviciu, in care o persoana publica, concedantul, insarcineaza prin contract, o persoana particulara, concesionarul, de a pune in functiune un serviciu public, sub supravegherea autoritatii concedente, pe o anumita perioada de timp, concesionarul asumandu-si aceasta sarcina in schimbul unei remuneratii, care consta in taxa pe care el o percepe de la beneficiarii serviciului.

Prin concesionare se incheie un contract cu un particular, care se obliga sa faca investitia in schimbul taxelor pe care le va incasa. Astfel, administratia nu cheltuieste nimic, iar la expirarea termenului convenit, obiectivul de investitie va reveni, in mod gratuit, autoritatii concedente.

Acesta este un contract pentru ca i se aplica unele reguli de drept civil si este administrativ pentru ca una dintre parti este o autoritate administrativa:

. ministerul;

. alta autoritate a administratiei publice centrale;

. consiliul judetean sau local;

. o regie autonoma.

Contractul de concesiune cuprinde clauze prevazute in caietul de sarcini, stabilite de catre autoritatea administrativa concedenta si care sunt obligatorii pentru concesionar.

De asemenea, contractul de concesiune va cuprinde si clauzele convenite de partile contractante, in completarea celor din caietul de sarcini si fara a contraveni obiectivelor concesiunii prevazute in caietul de sarcini.

La incheierea contractului de concesiune partile vor conveni asupra cazurilor de incetare a contractului. In contract partile vor putea inscrie clauze specifice referitoare la rezilierea unilaterala sau la rascumparare.

In toate cazurile, contractul de concesiune va mentiona interdictia pentru concesionar de a subconcesiona, in tot sau in parte, unei alte personae, obiectul concesiunii, precum si clauze contractuale referitoare la impartirea responsabilitatilor de mediu intre concedent si concesionar.

La expirarea termenului de concesiune, concesionarul este obligat sa restituie, in deplina proprietate, liber de orice sarcina, bunul concesionat, inclusiv investitiile realizate.

In contractul de concesiune trebuie precizate, in mod distinct, categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar in derularea concesiunii, respectiv:

a) bunurile de retur care revin de plin drept, gratuit si libere de orice sarcini concedentului, la expirarea contractului de concesiune. Sunt bunuri de retur, bunurile care au facut obiectul concesiunii, precum si cele care au rezultat in urma investitiilor impuse prin caietul de sarcini;

b) bunurile de preluare care, la expirarea contractului de concesiune, pot reveni concedentului, in masura in care acesta din urma isi manifesta intentia de a prelua bunurile respective in schimbul platii unei compensatii egale cu valoarea contabila actualizata, conform dispozitiilor caietului de sarcini. Sunt bunuri de preluare bunurile care au apartinut concesionarului si au fost utilizate de catre acesta pe durata concesiunii;

c) bunurile proprii care, la expirarea contractului de concesiune, raman in proprietatea concesionarului.

In contractul de concesiune se va mentiona repartitia acestor bunuri la incetarea, din orice cauza, a concesiunii.

Contractul de concesiune va fi incheiat in conformitate cu legea romana, indiferent de nationalitatea sau de cetatenia concesionarului, pentru o durata care nu va putea depasi 49 de ani, incepand de la data semnarii lui. Durata concesiunii se stabileste in functie de perioada de amortizare a investitiilor ce urmeaza sa fie realizate de catre concesionar.

Relatiile contractuale dintre concedent si concesionar se bazeaza pe principiul echilibrului financiar al concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egalitati intre avantajele care ii sunt acordate concesionarului si sarcinile care ii sunt impuse. In consecinta, concesionarul nu va fi obligat sa suporte cresterea sarcinilor legate de executia obligatiilor sale, in cazul in care aceasta crestere rezulta in urma:

a) unei actiuni sau unei masuri dispuse de o autoritate publica;

b) unui caz de forta majora sau unui caz fortuit.

Concesionarul isi executa obligatiile potrivit termenilor si conditiilor prevazute in contractul de concesiune si in acord cu normele legale specifice domeniului de activitate respectiv, elaborate de institutiile legal abilitate in acest scop.

Concedentul are dreptul sa verifice, in perioada derularii contractului de concesiune, modul in care se respecta conditiile si clauzele acestuia de catre concesionar.

Incetarea contractului de concesiune poate avea loc in urmatoarele situatii:

a) la expirarea duratei stabilite in contractul de concesiune;

b) in cazul in care interesul national sau local o impune, prin denuntarea unilaterala de catre concedent, cu plata unei despagubiri juste si prealabile in sarcina concedentului;

c) in cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concesionar, prin rezilierea unilaterala de catre concedent, cu plata unei despagubiri in sarcina concesionarului;

d) in cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concedent, prin rezilierea unilaterala de catre concesionar, cu plata de despagubiri in sarcina concedentului;

e) la disparitia, dintr-o cauza de forta majora, a bunului concesionat sau in cazul imposibilitatii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renuntare, fara plata unei despagubiri.

8.2. OPERATIUNILE ADMINISTRATIVE SI ALTE

OPERATIUNI MATERIALE

Notiunea de operatiune administrativa

In afara actelor juridice, autoritatilor administratiei publice infaptuiesc si o serie de operatii administrative, cum ar fi stampilarea, avizarea actelor administrative, inregistrarea lor, datarea etc. .

Prin operatiuni administrative se inteleg operatiunile de birou realizate de personalul administratiei publice in procesul administrativ.

Analizand activitatea autoritatilor administratiei publice, se poate constata ca cea mai mare parte din activitatea acestora este alcatuita din operatiuni administrative, precum si din operatiuni materiale, ca de pilda, diferitele activitati de asistenta medico-sanitara, de instruire a elevilor, prestarile de servicii etc.. Numarul mai mare al operatiunilor administrative in comparatie cu cel al actelor administrative se explica prin aceea ca pentru elaborarea si executarea unui singur act administrativ sunt necesare numeroase si variate operatiuni administrative. Fara operatiunile administrative nu este posibila nici elaborarea si nici executarea, nu numai a actelor administrative, dar si a actelor celorlalte organe ale statului, atunci cand executarea lor este infaptuita de autoritatile administratiei publice.

Prin urmare, operatiunile administrative prezinta o deosebita insemnatate, deoarece cu ajutorul lor are loc emiterea, executarea si controlul executarii actelor administrative, precum si al altor acte juridice.

Unele operatiuni administrative sunt infaptuite in realizarea autoritatii publice, ca de exemplu, sigilarea unui bun, in timp ce altele nu implica aceasta, cum este, de pilda, indosarierea de acte.

Anumite operatiuni administrative sunt simple activitati materiale ca, de pilda, datarea unui act, in timp ce altele reprezinta si o manifestare de vointa, cum sunt, de exemplu, diferitele avize care se acorda pentru emiterea actelor administrative, in care se exprima vointa persoanelor care au acordat acele avize.

Din punct de vedere juridic, intre cele doua categorii de operatiuni (administrative si materiale) nu sunt diferente, dar ambele se deosebesc de actele juridice, prin aceea ca ele nu creeaza, prin ele insele, drepturi si obligatii.

Operatiunile administrative, si mai ales cele materiale, au ca specific tehnicitatea lor in raport de activitatile pe care le desfasoara autoritatile administratiei publice, prin personalul acestora (medici, invatatori, economisti, etc.).

Semnificatia juridica a operatiunilor administrative si materiale consta in urmatoarele doua aspecte :

1. constituie conditia aplicarii unor norme juridice (plata pe care o datoreaza beneficiarii unor prestatii de servicii efectuate de o autoritate sau institutie a administratiei publice);

2. pot constitui conditii de valabilitate ale unui act juridic, deci si a unor acte administrative sau contracte administrative.

Astfel, emiterea unei autorizatii de instrainare a unui imobil se face dupa ce in prealabil s-au facut masuratori ale terenului (operatiuni materiale) si s-a intocmit schita amplasarii acestuia (operatiune administrativa) sau eliberarea unui certificat de absolvire, dupa ce persoana fizica este examinata (operatiune materiala).

Aplicatii:

. Ce intelegeti prin contracte administrative?

. Precizati elementele unui contract administrativ.

. Dati exemple de contracte administrative.

. Prezentati particularitatile contractului de concesiune.

. Care este deosebirea dintre actele administrative si operatiunile administrative?