Rolul politicilor publice in managementul societatii
Este nevoie de politici publice? Au autoritatile nevoie de planuri coerente care sa le orienteze activitatea? Problemele societatii nu se rezolva mai usor daca guvernul reactioneaza, pur si simplu, la convulsiile sociale si nu isi propune obiective maximale, cum ar fi rezolvarea problemei? Poate piata asigura productia tuturor bunurilor necesare populatiei? Acestea sunt doar cateva intrebari de al caror raspuns depinde identificarea necesitatii politicilor publice.
Cetatenii asteapta multe lucruri de la guvernul lor, dar chiar si cei mai putin pretentiosi se asteapta in primul rand ca guvernele lor sa se ia decizii inteligente. Mai important decat acest lucru, ei se asteapta poate ca aceste decizii sa fie rezultatul unei opozitii generale a unei viziuni. Guvernele pot fi foarte ferme in luarea deciziilor, fara sa faca acest lucru intr-un mod foarte inteligent. A lua decizii inteligente inseamna a opera intr-un cadru coerent, indiferent cat de general este acesta.
In lucrarea Introducere in analiza politicilor publice, Adrian Miroiu identifica doua mari categorii de motivatii pentru existenta politicilor publice: corectarea imperfectiunilor pietei si promovarea valorilor acceptate social . La aceasta din urma vom adauga inca o functie, specifica mai ales societatilor in tranzitie: managementul schimbarii.
II. 1. Conceptul de politici publice
Vom folosi termenul de politica, la singular, pentru desemnarea conducerii societatii globale (si nu a unui grup particular) prin intermediul statului. In aceasta activitate includem ansamblul de proceduri si rutine de gestionare, transformare si schimbare a conducerii statului: campanii electorale, alegeri, schimbarea guvernului, legiferarea, etc. Pe de alta parte, prin politici vom intelege acele procese prin care un grup mai mic sau mai mare de oameni decid sa rezolve o problema sau un ansamblu de probleme.
Astfel definit, termenul de politica pacatuieste prin pastrarea unei polisemii care trimite la doua sensuri diferite: in primul rand, la conducerea statului, ceea ce presupune intreg sirul de conotatii specifice activitatii publice; si un al doilea sens, care inglobeaza, dupa conceptia lui Max Weber, orice fel de activitate de conducere autonoma . Intelegem, sub acest din urma sens, conducerea intreprinderii, politica bancara a devizelor, politica unui sindicat aflat in greva.
Se va considera ca definirea problemei este elementul centrl al declaratiei politice. Daca nu exista nici o problema aparenta, sau in cazul in care exista dar pare insolvabila, nu este nevoie de o politica publica prin care sa se raspunda acesteia. Voi sublinia cateva lucruri referitor la acest aspect.
Conceptul de politica este esential pentru a intelege modul in care se guverneaza, spre exemplu, impactul guvernarii asupra bunastarii cetatenilor este asociat cu termenul de "politica sociala".
La un moment dat, o autoritate adopta practici de un anumit gen, actioneaza sau nu. Aceste practici pot fi identificate in mod concret ca fiind: moduri de interventie, reglementari, prestarea de servicii, reprimare. De asemenea, aceste practici pot fi imateriale, chiar simbolice: un discurs, o campanie de comunicare. In acelasi timp, aceste practici se raporteaza la finalitati, la alegeri de valoare, fie ca sunt explicitate de autoritate publica, fie ca raman implicite.
Sensul politicilor publice poate fi insa explicit sau implicit, aspect ce reiese din practica, aici observandu-se faptul ca obiectivelor declarate li se adauga si alte obiective, care decurg din realitatile determinate de implementarea politicii. Aceasta poate fi asociat si cu faptul ca politicile publice au si efecte neintentionate, fara insa a se afirma ca obiectivele implicite corespund neaparat acestor efecte.
Politica publica ca disciplina stiintifica analizeaza acele procese de formulare si implementare a diferitelor interventii publice, utilizate pentru a rezolva probleme specifice legate de viata societatii. Politica publica este ca urmare o disciplina stiintifica sui generis care traverseaza multe alte discipline stiintifice. Ea depaseste granitele stiintelor sociale traditionale atat prin structura sa tematica, cat si prin scopul cognitiv si prin metodele de investigare utilizate.
Unul din elementele cheie ce caracterizeaza politica publica ca stiinta are in vedere tensiunea dintre dezvoltarea abstracta a teoriei si relevanta practica. Cele mai abstracte teorii sunt ignorate de catre cei care iau decizii, fiind considerate drept irelevante pentru problemele lumii reale. Oamenii de stiinta ignora si ei unele aplicatii practice din motive diametral opuse, si anume ca acestea nu contribuie la generalizarea si testarea teoriilor.
Delimitarea conceptelor de strategii si de politici publice a fost realizata in acest capitol prin evidentierea notelor acestora, dar si prin oferirea unor exemple relevante. Sub politici publice putem identifica trei forme principale in care politicile publice pot aparea: ca legi si norme generale, ca programe structurate sau, ca ansamblu de proiecte. In calitate de legi si norme generale, politicile publice propun o modalitate coerenta de rezolvare a problemei publice stringente. Dimensiunile legilor poate sa varieze de la cateva pagini la cateva zeci de pagini. Trebuie remarcat faptul ca toate politicile se instantiaza prin diverse acte normative, insa sensul la care trimitem aici pentru termenul de lege se refera la acele acte normative care rezolva unitar un set de probleme, printr-o singura masura, a carei aplicare vizeaza indeosebi un sigur termen. Un exemplu de acest fel este Legea nr. 269 din 16 iunie 2004 privind acordarea unui ajutor financiar in vederea stimularii achizitiilor de calculatoare.
Politicile pot lua si forma unui ansamblu de masuri derulate in timp, astfel, ca programe structurate care propun rezovarea unor probleme complexe in etape distincte, cu termene si resurse alocate. In sfarsit, politicile pot fi redactate si ca rezolvare a acestora pe seama colectivitatilor locale. In fapt, aceasta modalitate de rezolvare conduce la rezolvarea problemelor printr-un ansamblu de proiecte distincte, constituite pe baza unei metodologii comune. Introducem aici termenul de proiect, prin care realizarea unei organizari temporare pentru executia unui proces economic sau social relativ unic, cu sfera de cuprindere medie spre larga si cu durata scurta sau medie. Totodata, proiectul cuprinde o serie de activitati cu obiective stabilite, concepute pentru a produce un rezultat specific intr-o perioada de timp data.
II. 2. Tipuri de politici publice
A. Din punct de vedere al coercitiei care afecteaza in mod direct asupra cetateanului sai indirect si care afecteaza pe cei catre care este indreptata modificandu-le comportamentul acestora prin presiune asupra mediului in care acestia traiesc:
Politica economica nu se confunda, pe de alta parte, cu economia publica, aceasta din urma abordand activitatile economice pe care statul le intreprinde in calitate de agent economic. Dificultatea delimitarii rezida in faptul ca prin deciziile luate de catre stat, in calitate de agent economic, se influenteaza ansamblul activitatii economice, fiind deci posibil ca statul sa modifice echilibrele macroeconomice prin intermediul economiei publice, in acest sens, deciziile adoptate de catre stat in sectorul public pot fi considerate si ca instrumente de politica economica.
Aceste doua delimitari sugereaza nevoia de a se depasi stadiul unei simple descriptii in definirea obiectului politicii economice, implicand abordarea a cel putin a trei aspecte interdependente:
Semnificatia conceptului de "politica economica";
"Natura" statului in realizarea politicii economice;
Gradul de neutralitate a deciziilor statului.
Simpla analiza a cheltuielilor bugetare operate de un guvern ne pune in fata domeniilor in care politicile publice se desfasoara cu prioritate: economice, asistenta sociala si sanitara, educatie, cultura, cercetare, mediu, lista aceasta nefiind exclusiva. In cele ce urmeaza, nu ne propunem sa analizam fiecare dintre aceste domenii: vom alege politicile economice si pe cele sociale ca manifestari paradignatice, date fiind atat pondere mare in bugetul public a cheltuielilor din aceste domenii, cat si insemnatatea lor simbolica deosebita.
Referitor la conceptul de politica economica, acesta se defineste prin raportare la obiectul actiunii de politica economica: se constituie ca politica economica deciziile: de interventie sau neinterventie, adoptate de catre stat (autoritatile publice), avand ca obiect principal sa regleze conditiile productiei, repartitiei si alocarii resurselor.
Teoria politicii economice capata semnificatie numai in raport cu o anumita conceptie asupra analizei economice, conceptie care se circumscrie regulii conform careia este imposibil de a deduce norme de actiune pornind de la simple judecati sau propozitii pozitive, in acest sens, analiza economica serveste politicii economice numai in masura in care comporta, sub o forma mai mult sau mai putin mascata, judecati cu valoare, astfel incat orice model de politica economica justificand anumite comportamente ale decidentului public "amesteca" inevitabil judecati de existenta si judecati de valoare.
Politicile economice vizeaza ansamblul interventiilor statului, avand ca scop reglarea mersului global al economiei. In ceea ce priveste politicile economice, lucrarile de specialitate mentioneaza patru obiective care se doresc a fi atinse simultan, intr-o masura mai mare sau mai mica, prin intermediul politicilor economice: cresterea economica, ocuparea fortei de munca, stabilitatea preturilor si echilibrul exterior.
Relatiile dintre aceste obiective sunt duale: ele se pot sincroniza sau pot intra in contradictie. Astfel, spre exemplu, cresterea economica favorizeaza ocuparea fortei de munca. Insa legatura poate fi si negativa: o crestere economica puternica, corelata cu un somaj redus, poate crea presiuni inflationiste.
Politica economica este formulata sub forma de obiective si de mijloace de realizare a obiectivelor, numite instrumente, si este cuprinsa in programele de guvernare. In cadrul acestor programe, Guvernele formuleaza un set specific de obiective pe care isi propune sa le realizeze la un anumit orizont de timp.
Pentru a descrie mecanismul politicii economie pot fi folosite diferite metode, printre care se numara si cele ale unor scheme, ale unor functii matematice.
Majoritatea instrumentelor de care dispune statul pentru atingerea acestor obiective sunt de natura financiara si vizeaza nivelul macroeconomic, prin:
a) Scala tot mai mare a problemelor cu care, in tari diferite, s-a confruntat guvernarea.
Cresterea sectorului public, complexitatea tot mai mare a problemelor au facut necesara utilizarea in elaborarea si in implementarea politicilor a unor tehnici si abilitati care presupuneau o intelegere specializata.
b) Cresterea preocuparilor cercetatorilor, in special a celor din universitati, pentru studiul politicilor publice: in cazul multor cercetatori din stiintele politice si administrative, ideea de a aplica teoriile formulate in "rezolvarea" problemelor sociale- nu numai a celor economice- a motivat in mare masura incercarea lor de a gasi punti intre stiinta si guvernare, intre cunoastere si practica.
Nu oricine este investit cu puterea de a concepe politici. Dar, pentru cei care au aceasta putere, ce anume spun ei in declaratia politica? Orice politica publica are trei elemente esentiale: definirea problemei; scopurile pe care politica isi propune sa le atinga si, in sfarsit,instrumentele sau mijloacele prin care se abandoneaza problema si sunt atinse scopurile.
Se va considera ca definirea problemei este elementul central al declaratiei politice. Daca nu exista nici o problema aparenta, sau in cazul in exista dar pare insolvabila, nu este nevoie de o politica publica prin care sa se raspunda acesteia. Voi sublinia cateva lucruri referitor la acest aspect. In primul rind, problemele trebuie recunoscute si definite. A recunoaste o problema poate sa nu insemne nimic mai multe decit a simti ca "ceva nu este in regula" sau ca se iveste o situatie noua. Astfel de situatii apar adesea ca urmare a faptului ca se inregistreaza schimbari in anumiti indicatori care de obicei sunt destul de constanti, fapt care sugereaza ca exista o problema.
Definirea problemei este strans legata de scopurile politicii. Este insa foarte important sa distingem scopurile generale de scopurile specifice ale unei politici. Politica de sanatate, de exemplu, are ca scop foarte general acela de a mentine si imbunatati sanatatea populatiei. La acest nivel de generalitate, nu exista aproape nici un dezacord asupra scopurilor- acelasi lucru spune despre scopurile generale ale politicii externe, politicii educationale, politicii sociale.
Daca vorbim despre natura politicilor publice, trebuie sa clarificam si ceea ce ele nu sunt. O politica publica nu trebuie confundata cu programul implementat, cu comportamentul functionarilor publici care o duc la indeplinire sau cu reactiile cetatenilor afectati de ea. Textul declaratiei de politica, asemeni programelor si actiunilor care ii urmeaza, nu sunt altceva decat dovezi ale acestui constructor mental.
|
