Rolul si structura Guvernului

Rolul si structura Guvernului

Reflectarea constitutionala a materiei Guvernului si a ministerelor – conceptia Constitutiei Romaniei din 1991, revizuita

Legiuitorul constituant roman din 1991 a inteles sa se indeparteze de formula clasica, consacrata de Constitutia din 1923, imbratisand formulele moderne atat sub aspect terminologic, cat si sub aspectul modului de organizare si structurare a titlurilor Co 919c26j nstitutiei.

Astfel, in titlul III consacrat Autoritatilor publice, capitolul al III-lea este dedicat Guvernului, iar cel de al IV-lea reglementeaza Raporturile Parlamentului cu Guvernul.

Cele 9 articole din capitolul intitulat Guvernul trateaza, cronologic, urmatoarele probleme: rolul si structura Guvernului, investitura Guvernului, juramantul de credinta al membrilor Guvernului, incompatibilitati ale functiei de membru al Guvernului, incetarea functiei de membru al Guvernului, Primul-ministru, actele Guvernului, raspunderea Guvernului si a membrilor sai, incetarea mandatului Guvernului.

Capitolul IV vizeaza: obligatia de informare a Parlamentului de catre Guvern si celelalte organe ale administratiei publice, exercitarea controlului parlamentar prin intermediul intrebarilor si interpelarilor, motiunea de cenzura, angajarea raspunderii Guvernului asupra unui program, a unei declaratii de politica generala sau a unui proiect de lege si, in final, delegarea legislativa.

In ceea ce priveste administratia centrala de specialitate, din Constitutie se desprind urmatoarele principii:

1. administratia centrala de specialitate cuprinde 3 categorii de organe:

1. ministere, care sunt organizate numai in subordinea Guvernului;
2. autoritati administrative autonome fata de Guvern;
3. alte organe centrale care pot fi organizate fie in subordinea Guvernului, fie in subordinea unui minister.

2. ministerele se infiinteaza, se organizeaza si functioneaza potrivit legii.

3. autoritatile administrative autonome se pot infiinta prin lege organica.

4. alte organe de specialitate se pot infiinta de catre Guvern sau ministere in subordinea lor, numai daca o atare competenta le este recunoscuta prin lege ordinara si numai dupa ce au primit aviz de la Curtea de Conturi.

Aspecte de drept comparat privind rolul si structura Guvernului

In terminologia consacrata de doctrina administrativa, Guvernul are sarcina fundamentala de a realiza politica natiunii, el este initiatorul, modelatorul si executantul masurilor de redresare economica, de scadere a inflatiei si stabilizare economica, el raspunde de ordinea publica, de apararea nationala sau de raporturile statului respectiv cu alte state.

Daca ar fi sa se analizeze Constitutiile din punct de vedere al modului in care este reglementat rolul Guvernului, se identifica doua mari sisteme:

1. Constitutii care fac o calificare expresa, uneori mergandu-se pana la rigoarea unei definitii;
2. Constitutii care nu fac o calificare expresa, uneori rolul Guvernului fiind determinat in urma unei interpretari sistematice.

Cele din prima categorie se subclasifica, la randul lor, in trei mari subcategorii:

1. Constitutii care stabilesc un rol trihotomic: politic, legislativ si administrativ,
2. Constitutii care stabilesc un rol dihotomic: politic si administrativ;
3. Constitutii care stabilesc un rol exclusiv politic sau un rol exclusiv administrativ.

Cat priveste modul in care este consacrat rolul politic al Guvernulu, se intalnesc doua mari sisteme:

1. Constitutii care dau dreptul Guvernului de a stabili exclusiv liniile politicii natiunii pe plan intern si extern, executia acestor linii fiind supusa controlului Parlamentului;
2. Constitutii care dau Guvernului numai dreptul de a conduce politica generala a tarii, in limita unor linii stabilite de Parlament, de regula cu prilejul votului de investitura.

S-a convenit ca acele guverne care sunt formate din prim-ministru si membri, deci fara un nivel ierarhic intermediar, sa fie numite guverne cu structura simpla, iar cele care contin o atare ierarhizare, guverne cu structura ierarhica.

In ceea ce priveste determinarea membrilor obisnuiti ai Guvernului, intalnim Constitutii care restrang sfera acestora exclusiv la sfera ministrilor, in sens de titulari de departamente, Constitutii care admit si prezenta ministrilor fara portofoliu, precum si Constitutii care extind sfera membrilor Guvernului si la alte functii de demnitari, cum ar fi secretarii de stat.

Mai trebuie mentionat ca unele Constitutii stabilesc un numar fix de ministri (ex. Constitutia Elvetiei care stabileste 7 ministri), altele stabilesc o cifra minima, altele arata autoritatea care va stabili acest numar, iar cele mai multe lasa problema deschisa, fie pe seama legii, fie a jocului politic cu prilejul formarii Guvernului.

Rolul Guvernului potrivit Constitutiei din 1991

Legiuitorul constituant roman a ales solutia reglementarii exprese a rolului politic si administrativ al Guvernului, aratand, in art. 102 alin. 1: Guvernul, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament, asigura realizarea politicii intene si externe a tarii si execita conducerea generala a administratiei publice.

Constituantul roman a achiesat astfel la teza doctrinei occidentale contemporane, dupa care Guvernul este parlamentar prin origine si guvernamental prin functie, retinand ca programul politic ramane un document exclusiv al Guvernului, dar liniile sale de forta sunt acceptate de Parlament. S-a preferat astfel folosirea verbului „ a accepta” in locul verbului „a aproba”, deoarece verbul „a aproba” ar fi avut semnificatia unei implicari a Parlamentului si in procesul realizarii liniilor politice concretizate in programul de guvernare, ceea ce ar fi dus la o duplicitate politica din partea Parlamentului in momentul declansarii si votarii unei motiuni de cenzura.

Pentru intelegerea reala a rolului politic al Guvernului, trebuie coroborate prevederile alin. 1 art. 102, art. 103 alin. 3 si art. 85 alin. 1. De aici rezulta ca votul de investitura al Parlamentului are valoarea unui fapt juridic, el marcheaza incheierea contractului de guvernare intre Parlament si candidatul desemnat pentru functia de prim-ministru.

Prin urmare, liniile politicii guvernamentale sunt concepute si formulate de candidatul desemnat in numele si cu sprijinul unui partid sau a unor partide politice, dar realizarea acestora nu este posibila fara votul Parlamentului. Votul de investitura da legitimitate echipei guvernamentale, in sensul acceptarii unui program politic de partid ca program politic oficial de guvernare a natiunii. Votul de investitura marcheaza trecerea din sfera competitiei pentru putere in sfera exercitarii puterii politice.

In situatia in care in Parlament se creeaza alte raporturi de forte, se stabilesc alte necesitati si prioritati politice, urmare a modificarilor in optiunile electoratului se ajunge la necesitatea unui nou program politic de guvenare, iar solutia tehnica in acest caz este motiunea de cenzura sau determinarea Guvernului in functiune sa-si angajeze raspunderea, potrivit art. 114, asupra unui nou program.

Guvernul are, totodata, rolul de a realiza conducerea generala a administratiei publice, evocandu-se pozitia sa de organ central de competenta materiala generala. Constitutia nu mentioneaza in mod expres aceasta calificare, dar ea se deduce in mod logic, stiindu-se faptul ca administratia publica se realizeaza in cele mai diverse domenii, ramuri si sectoare de activitate.

De altfel, intre sarcina de natura politica si cea de natura administrativa a Guvernului exista o stransa legatura, fundamentul sarcinii administrative gasindu-se in sarcinile de ordin politic. Ratiunea fundamentala a Guvernului o reprezinta asigurarea realizarii liniilor politice interne si externe ale tarii, incorporate in programul de guvernare acceptat de Parlament, ceea ce in planul juridicului inseamna initierea de proiecte legislative, adoptarea de hotarari pentru aplicarea acestora, vegherea ca toate autoritatile administratiei publice sa actioneze cu operativitate si profesionalism in respectarea Constitutiei si a legii. Deci Guvernul trebuie sa conduca, intr-adevar intr-o forma generala, intreaga administratie publica, inclusiv pe cea locala, pentru a-si realiza obiectivele politice ale guvernarii tarii.

Sintagma „execita conducerea generala a administratiei publice” evoca existenta unor raporturi de drept administrativ intre Guvern si orice alta autoritate a administratiei publice, raporturi care difera sub aspectul continutului, in functie de principiile ce stau la baza structurii administratiei:

raporturi de subordonare (fata de minsitere, prefecti);

raporturi de colaborare (fata de autoritatile centrale de specialitate autonome);

raporturi de tutela administrativa (fasa de autoritatile locale alese de cetateni)

Trebuie, de asemenea, amintit ca art. 102 alin. 2 evoca un principiu general al activitatii Guvernului, si anume cooperarea cu organismele sociale interesate. Este vorba despre un principiu care garanteaza transparenta Guvernului, el nefiind un organism plasat inafara societatii civile. De aceea, discutiile cu patronatul, sindicatele, partidele politice, reprezentantii cultelor si a diferitelor grupuri de presiune fac parte din programul de lucru al oricarui Guvern democratic, iar Constitutia Romaniei face din acest principiu unul cu valoare juridica.

Legea nr. 90/2001 reuseste sa scoata in evidenta cele doua sarcini fundamentale ale Guvernului chiar prin definitia asupra Guvernului: Guvernul este autoritatea publica a puterii executive, care functioneaza in baza votului de incredere acordat de Parlament si care asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice.

Aceeasi lege accentueaza, pe langa rolul general al Guvernului si rolul special al acestuia in realizarea obligatiilor statului in domeniul economic, obligatii prevazute in art. 135 alin. 2 din Constitutie.

Structura Guvernului Romaniei, potrivit Constitutiei din 1991

Potrivit art. 102 alin. 3, Guvernul este alcatuit din prim-ministru, ministri si alti membri stabiliti prin lege organica. Rezulta deci ca s-a urmarit consacrarea unei formule de Guvern fara scara ierarhica interioara.

Atunci cand vorbeste despre „alti membri stabiliti prin lege organica” sunt avute in vedere demnitati echivalente acestei functii sau mai mici, in nici un caz nu poate fi vorba despre o functie superioara. Din interpretarea sistematica a Constitutiei, se poate trage concluzia ca toti membrii Guvernului, fie ca au functia de ministru sau alta functie, sunt pe picior de egalitate, avand aceleasi drepturi si obligatii, aflandu-se exclusiv in raporturi de colaborare.

Legea 90/2001 arata:„ Guvernul este alcatuit din prim-ministru si ministri.

Din Guvern pot face parte si ministri delegati, cu insarcinari speciale pe langa primul-ministru, prevazuti in lista Guvernului, prezentata Parlamentului pentru acordarea votului de incredere