CONTROLUL LEGALITATII SI OPORTUNITATII ACTIVITATII ADMINISTRATIEI PUBLICE

CONTROLUL LEGALITATII SI OPORTUNITATII ACTIVITATII ADMINISTRATIEI PUBLICE

1. Principiul legalitatii in dreptul administrativ

In domeniul administrativ, actiunea administratiei publice nu este libera, dar poate fi subordonata unui set de reguli, ce decurg din lege, care stabilesc procedurile de urmat, fixeaza conditiile de fond ale actiunii administrative si, in special, definesc drepturile pentru cei administrati;

Administratia trebuie sa respecte normele dreptului administrativ, existand deci principiul legalitatii actiunii administrative;- aceasta realitate constituie fundamentul constructiei dreptului administrativ; dar ea nu s-a impus, istoriceste, cu usurinta;

Statul a manifestat o reala si prelungita reticenta fata de subordonarea sa regulilor dreptului si a controlului judecatoresc sau al celor administrati; exista si astazi zone de non-drept, cum sunt actele de conducere ale guvernului sau masurile de ordine interioara, in care acestea raspund imperfect exigentelor normelor legale si nu sunt supuse controlului judecatoresc;

Totusi, am asistat, in secolul XX, la multiplicarea izvoarelor dreptului administrativ, in special in Europa; in prima sa parte, sistemele juridice nationale se inspirau din principiul legi-centrismului si al doctrinei constitutionalitatii, urmate de respectarea efectiva si jurisdictionala a Constitutiei; acestea interesau raporturile dintre puterile publice, in special, contribuind la descifrarea ratiunilor constitutionale ale actiunii administrative; pe parcurs, cooperarea juridica internationala s-a dezvoltat esentialmente prin intermediul tratatelor internationale, accelerata de constructia regionala si comunitara, trecuta si actuala, ce presupune transpunerea in dreptul national a regulilor comunitare;

Astazi, la izvoarele traditionale ale dreptului administrativ, se adauga, din ce in ce mai mult, dreptul comunitar si regula interventiei judecatorului in controlul respectarii normelor adoptate in spatiul administrativ european; fata de proliferarea surselor dreptului administrativ, autorii vorbesc despre principiul juridicitatii activitatii administratiei: el arata ca legea nu este unicul izvor al actiunii administrative, dar ea este supusa regulilor dreptului , fie ca acestea decurg din principiile constitutionale, din dreptul international, din actele guvernamentale sau din practica judiciara europeana ori nationala;

Totusi, expresia de principiu al legalitatii este larg utilizata, uneori in contexte si cu sensuri inadecvate, de diversele sisteme juridice, inclusiv romanesc.

Sursele legalitatii administrative deriva din principiile generale si speciale ale dreptului administrativ; istoriceste vorbind, in virtutea principiului legalitatii, actele administratiei trebuie sa respecte legea; aceasta respectare se intinde inclusiv asupra normelor juridice emise de autoritatile administrative ierarhic superioare;

Distingem intre sursele scrise si sursele nescrise ale legalitatii administrative:

a) Sursele constitutionale: justitia aplica primordial principiile si normele constitutionale atunci cand analizeaza un act administrativ presupus ilegal; el sanctioneaza deopotriva violarea tuturor normelor juridice constitutionale si a celor care decurg din acestea, care au o cat de mica tangenta cu actul administrativ analizat;

b) Sursele internationale: in virtutea prevederilor constitutionale, administratia public a trebuie sa puna in aplicare prevederile tratatelor internationale, care au o valoare superioara celor nationale, in domeniul drepturilor omului, cele la care au aderat statele si cele care derivand din dreptul comunitar;

Pe cale de consecinta, judecatorul national trebuie sa fie abilitat sa judece si sa aprecieze legalitatea unui act administrativ in virtutea normelor internationale mai sus amintite; unii autori cred ca si cutuma internationala poate fi aplicata, in forta acestei este inferioara legii internationale si nationale; alti autori cred ca prevederile constitutie detin primatul in fata dreptului comunitar; interpretarea tratatelor este de competenta Parlamentului si a Curtii Constitutionale; in plus, pentru tratatele europene, organele judiciare trebuie sa solicite interpretarea Curtea de Justitie a Comunitatilor Europene.

In privinta dreptului derivat (rezultand din actele organelor instituite prin tratate) situatia nu este transata, ci mai complicata, data fiind divizarea lor in regulamente (Parlamentul European), directive (C.E.) si deciziile individuale (C.E.);

Regulamentele au intotdeauna o valoare si o forta juridica superioara actelor administrative individuale, indiferent de autoritatea emitenta a acestora; dar, regulamentele au o valoare inferioara legii pe care se intemeiaza;

Mai exista regulamente emise de Guvern, regulamente emise de ministere, regulamente emise de prefect sau regulamente emise de autoritatile publice centrale si lo 929b18j cale; primele intervin intr-un domeniu rezervat Guvernului, celelalte detaliaza continutul si sensul lor, avand o forta juridica inferioara.

Sistemul de drept comunitar, influenta acestuia asupra sistemelor juridice nationale, sunt puse in valoare daca analizam raporturile dintre dreptul creat de Uniunea Europeana si dreptul intern al statelor; in esenta, analizam gradul de influenta al dreptului intern de catre dreptul comunitar;

Legalitatea europeana, in raport cu izvoarele dreptului si principiile acestuia, constituie un factor perturbator in raport cu izvoarele de drept traditionale; trebuie respinsa teza absolutista, cea care acorda valoare absoluta si primat exclusiv dreptului comunitar; dar vom releva caracteristicile sale:

Principala caracteristica a dreptului comunitar este autonomia sa, intrucat are menirea de a permite structurarea ansamblului raporturilor sale cu sistemele de drept nationale, precum si integrarea si coordonarea acestora in scopul usurarea aplicabilitatii dreptului comunitar in ordinea interna a statelor, dar si pentru stabilirea locului si autoritatii sale in contextul national;

Autonomia ordinii juridice comunitare nu exclude, in nici un caz, colaborarea cu sistemele juridice nationale; colaborarea este utila si necesara suplinind eventualele lacune sau deficiente de ordin legislativ intern;

A doua caracteristica a dreptului comunitar o constituie aplicabilitatea directa, relevand o alta latura a raporturilor acestuia cu dreptul intern al statelor membre; ea a fost decisa de Curtea de Justitie a Comunitatilor Europene, astfel: “regulile dreptului comunitar, stabilite de tratatul insusi sau in baza procedurilor pe care le-a instituit, se aplica pe deplin in acelasi moment si cu efecte identice pe intreaga intindere a teritoriului comunitatii”.

Curtea de Justitie a Comunitatilor Europene a mai statuat ca: “Tratatele au putere obligatorie prin ele insele in cadrul ordinii juridice aplicabile pe teritoriul fiecaruia dintre statele membre”; decizia vizeaza atat dreptul comunitar originar cat si dreptul derivat si presupune aplicarea fara nici o exigenta in ceea ce priveste transformarea, receptarea un eventual ordin de aplicare, si nici a publicari lor de catre autoritatile nationale

Punerea in aplicare a dreptului comunitar, trebuie sa permita aplicarea imediata si efectiva a acestor norme juridice, eliminandu-se orice formalitate de ordin legislativ ( ratificare, preluare si transformare);

. A treia caracteristica, este efectul direct al normelor sale; el numai ca se integreaza automat in dreptul intern, ci are si aptitudinea generala de a completa in mod direct patrimoniul juridic al particularilor cu drepturi subiective obligatorii in relatiile cu statele si cu alti particulari;

4. A patra caracteristica, consta in prioritatea dreptului comunitar, intrucat i se confera o eficacitate speciala, prin solutionarea transanta a situatiei de concurs eventual cu normele interne.

Cutuma: este o problema mult discutata si netransata definitiv; astazi orice cutuma, atunci cand este admisa, trebuie sa rezulte din acte si alte documente scrise;

Principiile generale ale dreptului: ele reprezinta norme de maxima generalizare a normelor de drept;

- in general, ele rezulta si se degaja din textele tratatelor internationale, ale Constitutiei, din practica judiciara a Curtea de Justitie a Comunitatilor Europene si a instantelor nationale, din textele legilor organice sau din cele ordinare;

- ele sunt utilizate in cadrul procesului controlului parlamentar, administrativ si judiciar asupra actelor, care nu sunt intemeiate pe prevederile clare ale legii, respectiv: ordonante de urgenta sau alte ordonante ale Guvernului, regulamente autonome, ordine, decizii s.a.;

Deciziile Curtii Constitutionale: Curtea Constitutionala are dreptul si competenta de a interpreta orice problema de drept, de a se pronunta in acestea, de a emite decizii cu valabilitate si obligatia de conformare din partea institutiilor, organelor de stat, autoritatilor publice centrale si locale si a cetatenilor;

- ea a creat si poate crea, in continuare, noi principii de drept recunoscute de Constitutie si de lege.

Definirea si scopurile controlului legalitatii activitatii

administratiei publice

Administratia publica, ca structura intermediara intre puterea politica si societatea civila pe care o deserveste, este activitatea indispensabila in procesul realizarii valorilor politice, avand menirea de a realiza anumite valori politice pentru satisfacerea necesitatilor societatii, fiind din aceasta cauza o activitate subordonata acestor valori.

Prin insasi natura sa, administratia publica necesita supunere fata de multiplele forme de control, in vederea asigurarii infaptuirii acestor valori politice. Realizarea efectiva a misiunilor ce revin administratiei publice, presupune desfasurarea unui amplu proces administrativ, in deplina concordanta cu cerintele si treburile societatii, in cadrul careia este organizata, avand ca principale activitati organizarea executarii si executarea in concret a legii. In acest context, pentru a asigura conformitatea activitatii organelor administratiei publice cu exigentele stabilite de forurile politice, este nevoie de instituirea unui vast si complex control asupra acestei activitati.

In acelasi sens, garantia juridica a indeplinirii acestui obiectiv il constituie controlul asupra modului in care aceste autoritati si-au exercitat atributiile conferite de lege, de catre insesi autoritatile administrative sau de autoritati care infaptuiesc celelalte puteri ale statului, legislativa sau judecatoreasca.

Cuvantul control deriva din „contre – rolle”, document de verificare a rolului, astfel ca, o linga perioada de timp, termenul a fost utilizat pentru a desemna „verificarea contabila” pentru ca apoi sa fie folosit in sensul de verificare a rezultatelor. Din acest punct de vedere, controlul apare ca o conditie sine qua non a activitatii autoritatilor administratiei publice, numai prin intermediul acestuia putandu-se verifica viabilitatea deciziilor autoritatilor publice, se pot descoperi pareri, se pot gandi si elabora solutii superioare in practica cotidiana.

In literatura juridica romana, administratia publica este definita ca fiind acea activitate care consta in principal in organizarea si asigurarea executarii, dar si in executarea nemijlocita a prevederilor Constitutiei, a tuturor actelor normative si a celorlalte acte juridice emise de autoritatile statului de drept, activitate realizata de catre autoritatile administrative publice, fapt ce releva necesitatea controlului asupra administratiei publice. Totodata, doctrina romaneasca, plecand de la premisa ca realizarea competentei unui organ al administratiei publice presupune, in esenta, transpunerea in practica a dispozitiilor legii sau, dupa caz, prestarea celor mai diverse servicii publice, este posibila numai in limitele ingaduite de lege, precum si imperativul functionarii administratiei publice in spiritul exigentelor principiului legalitatii.

Necesitatea instituirii controlului asupra sistemului global al administratiei publice rezida, in principal, din insasi ratiunea organizarii si functionarii acesteia in cadrul statului, si anume din misiunea de realizare in concret a valorilor politice exprimate de lege.

Suntem de acord cu opinia exprimata de Jacques Ziller, care arata ca „este neindoielnic adevarat ca efectele controlului sunt ambii - valente, fiind menite sa asigure ca administratia functioneaza bine, in respectul principiilor dreptului si ale democratiei, chiar daca aceasta din urma exigenta poate constitui adesea franele unei actiuni rapide si eficace a administratiei, generand o tensiune ce pare a fi acceptabila intr-un stat de drept. Astfel, in marea majoritate a cazurilor, controlul se cantoneaza, preponderent, in zona legalitatii administratiei publice, vizandu-se prin excelenta latura materiala a acesteia – activitatea administrativa, fara a se neglija, insa, latura formal – organizatorica a administratiei publice.

Dupa opinia unor tehnicieni, in special juristi, abordarea problemei controlului se limiteaza, in special, la problematica controlului actului administrativ, respectiv la controlul legalitatii in administratia publica si, intr-o mica masura, la controlul oportunitatii. Asa dupa cum mentioneaza Ioan Alexandru, ideea obligativitatii controlului de a insuma cele doua laturi foarte importante considerate clasice – legalitate si oportunitate, dar totodata, si necesitatea acestuia de a se integra omogen in activitatea de conducere, devenind factorul principal de reflectare a realitatii modalitatilor efective de executare a deciziei administrative, apt sa determine, in ultima instanta, noile decizii administrative ce se impun a fi luate, ori de modificare a celor existente.

Cerinta interventiei controlului asupra structurii de administratie publica este cu atat mai pregnanta in raport de imperativul asigurarii unitatii si coerentei acestuia, activitatea de control incluzand, in mod firesc, si indrumarea, orientarea si corectarea actiunii organelor administratiei statului, in vederea realizarii politicii statului.

Controlul, ca fenomen semnificativ al activitatii administrative, are menirea de a masura rezultatele actiunii administrative in aplicarea deciziilor politice si de a reprograma activitatile, facand conditiile necesare, determinand o intensificare a realizarii actiunilor administrative de natura a asigura indeplinirea functiilor administratiei publice.

Prin urmare, consideram ca problematica controlului asupra administratiei publice izvoraste din necesitatea asigurarii indeplinirii sarcinilor si misiunilor fundamentale care au fost conferite ansamblului de autoritati si organe administrative, in procesul realizarii valorilor politice statuate prin lege, in interdependenta cu nevoia satisfacerii intereselor generale ale societatii.

3. Principalele forme ale controlului activitatii administratiei publice

Avand in vedere complexitatea deosebita a activitatii pe care o desfasoara autoritatile administratiei publice, atat la nivel central cat si la cel local, care cuprinde toate elementele si sectoarele vietii economico-sociale, formele de control folosite sunt foarte diverse.

Dupa natura juridica a autoritatii care exercita controlul administratiei publice, putem distinge:

controlul exercitat de autoritatea legislativa;

controlul exercitat de autoritatile judecatoresti si de organele cu activitate jurisdictionala;

controlul exercitat de Guvern prin autoritatile administratiei publice, precum si de catre structurile din sistemul acestora.

Sintetizand aceste forme de control, putem afirma ca, in cadrul mecanismului statului, toate cele trei puteri ale statului – legislativa, executiva si judecatoreasca – exercita, in mod corespunzator, prin mijloace specifice, potrivit particularitatilor functiilor statului, controlul asupra administratiei publice, precum si asupra altor autoritati autonome.

3.1. Controlul parlamentar

Acest control corespunde unei necesitati fundamentale si apartine reprezentantilor natiunii de a verifica constant ca administratia nu se abate de la liniile directoare care i-au fost fixate. Acest tip de control este exercitat de organul investit direct sau indirect de suveranitate, el vizand cu prioritate asigurarea faptului ca administratia respecta finalitatile stabilite de puterea politica in cadrul mijloacelor juridice, umane si materiale, care ii sunt puse la dispozitie.

Controlul parlamentar se manifesta, de regula, prin interpelarile si intrebarile parlamentarilor adresate ministrilor, cu privire la modul in care functioneaza „masinaria administrativa” raportata la doleantele si trebuintele electoratului. Esenta controlului parlamentar consta in rolul deosebit pe care il joaca comisiile parlamentare, prin verificarea modului de gestionare a treburilor publice de catre ministere sau departamente ministeriale, precum si de catre alte structuri administrative integrate acestora.

Controlul parlamentar asupra administratiei publice, urmareste cu precadere, functionarea serviciilor publice, aplicarea legii de catre autoritatile administratiei publice centrale, evitarea abuzului de putere al functionarilor publici, respectarea drepturilor si libertatilor cetatenesti.

Exercitarea acestui control poate cunoaste forme particulare de manifestare in cazul existentei unor institutii specializate, abilitate in privinta controlului utilizarii banilor publici, al executiei bugetare si al respectarii legii finantelor (Curtea de Conturi) ori in cel al functionarii instantei Ombudsman-ului.

Campul actiunii de control parlamentar asupra administratiei publice este cu atat mai larg cu cat acesta vizeaza si sistemul administratiei publice locale, in pofida absentei unei reglementari exprese in constitutii ori in legi consacrate comunitatilor locale si realizarii autonomiei locale. In esenta, exercitarea controlului parlamentar asupra autoritatilor administratiei publice locale, constituie un atribut parlamentar care deriva din dreptul Parlamentului de a stabili, prin leghe, limitele autonomiei locale, de unde decurge si obligatia verificarii respectarii legii.

Sub forma anchetelor parlamentare, exercitarea controlului parlamentar asupra autoritatilor administratiei publice locale autonome poate furniza Parlamentului informatii, date si solutii privitoare la solutionarea unor probleme ce apar in viata colectivitatilor locale si care nu pot fi solutionate de catre autoritatile administratiei publice.

3.2. Controlul jurisdictional

Controlul puterii judecatoresti asupra administratiei publice consta in incredintarea unui organ independent de puterea politica si de administratia publica a puterii de a transa definitiv diferentele (litigiile) intervenite in functionarea masinii administrative. Instantele judecatoresti au, in acest caz, rolul de a stabili arbitrarul administrativ, limitand actiunea administratiei la respectarea legii, contribuind totodata la apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor, pe calea contenciosului administrativ.

Controlul jurisdictional confera organelor care pot statua cu autoritatea lucrului judecat, puterea de a pronunta asupra litigiilor administrative ce sunt deduse judecatii.

Actualmente, sistemele jurisdictionale europene de control au evoluat destul de mult, avand ca factor determinant de influenta modelul francez, care, in cursul secolului al XIX-lea, dobandea un grad de perfectiune remarcabil. Michel Fromount afirma ca acest model a fost preluat de numeroase state europene, chiar daca transpunerea nu a fost mereu fidela, fie datorita concesiilor ce au fost facute modelului concurent, respectiv cel britanic (Italia, Spania), fie datorita absentei Consiliului de Stat sau diferentelor de traditie ce au determinat mutatii ale modelului, mai mult sau mai putin profunde (statele germane).

In secolul XX, multe dintre statele europene si-au ameliorat organizarea contenciosului administrativ, de o maniera autonoma, depasind granitele modelului traditional francez al Consiliului de Stat, astfel ca principalele elemente ale evolutiei sistemelor jurisdictionale au constat in constitutionalizarea statului, justitiei administrative, in integrarea jurisdictiilor administrative in puterea judecatoreasca si, respectiv, in apropierea intre procedurile jurisdictiilor civile si cele ale jurisdictiilor administrative.

Controlul jurisdictional se distinge de controlul administrativ printr-o serie de aspecte, astfel: in timp ce controlul administrativ este exercitat de autoritati administrative, controlul jurisdictional este incredintat judecatorilor; judecatorul nu se poate pronunta asupra unui litigiu, decat ca urmare a unui recurs, pe cand o autoritate administrativa se poate sesiza din oficiu; judecatorul este tinut sa se pronunte si sa statueze doar in drept, in timp ce autoritatea administrativa poate sa procedeze si la o apreciere a oportunitatii deciziilor administrative; controlul jurisdictional se finalizeaza prin pronuntarea unei hotarari investite cu autoritate de lucru judecat, care nu-i mai ermite a reveni asupra hotararii pronuntate, spre deosebire de actele administrative care sunt , de principiu, revocabile sau supuse modificarii.

3.3. Controlul executivului

Controlul puterii executive prezinta un rol deosebit de important, atat din perspectiva relatiilor cu administratia publica pe care si-o subordoneaza direct, cat si in ceea ce priveste consistenta mijloacelor de interventie a autoritatii publice executive, corelativ atributului acesteia de conducator si, implicit, de regulator al administratiei publice. Dat fiind caracterul sau de autoritate publica de varf, in raport cu sistemul administratiei publice pe care o conduce, putem spune ca Guvernul isi subsumeaza activitatile de control administrativ, in esenta aceasta fiind forma cea mai pregnanta a controlului administrativ care se realizeaza in sanul administratiei publice.

Controlul administrativ se realizeaza prin intermediul controlului ierarhic, care confera superiorului ierarhic puterea de anulare sau de reformare a actelor juridice indeplinite de catre subordonatii sai imediati.

Avand in vedere structura sistemica multipolara administratiei publice, generata de organizarea si functionarea administratiei colectivitatilor teritoriale pe baza principiului autonomiei locale si descentralizarii serviciilor publice, Guvernul exercita, deopotriva, si un control de tutela administrativa asupra administratiei publice locale. Regimul de co-administrare, ce caracterizeaza noile tipuri de relatii existente la nivelul administratiei publice romanesti, prin imbinarea raporturilor juridice de tip ierarhic, ce particularizeaza organizarea sistemului administratiei de stat desconcentrate cu raporturile juridice ce impun colaborarea si cooperarea cu sistemul administratiei publice locale autonome, determina o arhitectura complexa a tipurilor de control exercitate de catre executiv.

Prin urmare, controlului de tip ierarhic i se va adauga controlul de tutela administrativa asupra colectivitatilor locale, manifestate pe un intreg plan, anume cel al controlului asupra legalitatii actelor administrative, al controlului asupra autoritatilor locale alese si , respectiv, al controlului asupra exercitarii atributiilor delegate de stat. Asadar, prin prisma acestor mutatii structurale si functionale intervenite, in cadrul administratiei publice, care genereaza schimbari de esenta in insasi planul controlului asupra colectivitatilor locale, sub aspect administrativ, putem deduce caracterul complex, amplu si diversificat al controlului executivului.

3.4. Controlul autoritatilor independente

Pe fondul unei ineficiente a controlului administratiei publice exercitat de autoritatile publice ale statului, generat in special de lacunele legislative ori de redactarea necorespunzatoare a actelor normative, precum si datorita absentei unor proceduri rapide, dar si a inaccesibilitatii administratiei, s-a pus problema identificarii si a altor mijloace suplimentare de control, respectiv prin infiintarea unor autoritati administrative abilitate in acest sens. Sunt relevante, astfel, acestei noi categorii de autoritati, cum sunt institutiile de tip ombudsman sau mediator, care au proliferat in ultima perioada, depasind granitele Europei si care se fundamenteaza pe modelul suedez al justitiei Ombudsman-ului (delegatul justice). In esenta, misiunea Ombudsman-iilor consta in apararea drepturilor si libertatilor cetatenesti in interactiunea acestora cu administratia publica, astfel ca, prin consacrarea juridica a unei forme suplimentare de recurs administrativ, la care pot apela cetatenii, se contureaza, indirect, si o modalitate suplimentara de control asupra sistemului administratiei publice.

In sistemul de drept romanesc, aceasta institutie a Ombudsman-ului a fost asimilata sub forma Avocatului Poporului, in acest fel Romania alaturandu-se categoriei de state inzestrate cu responsabilitati sporite in domeniul apararii drepturilor si libertatilor cetatenilor, ca o garantie in plus a respectarii exigentelor ce deriva din caracterul statului de drept si democratic.

Din aceeasi categorie a autoritatilor administrative independente mai fac parte si institutiile de tipul organelor de consiliu, desprinse din structura de natura consultativa a autoritatilor organizate dupa modelul Consiliului de Stat din Franta, care examineaza sistematic toate proiectele de lege si cea mai mare parte a actelor regulamentare ale Guvernului, inainte de adoptarea lor. In pofida caracterului sau consultativ, avizul Consiliului este foarte important, intrucat acestuia ii revine misiunea de a veghea la regularitatea juridica, la coerenta sistemului legislativ, precum si la buna colaborare a actelor pe care le pregateste administratia.

Acest rol, al Consiliului de Stat, se regaseste in Belgia, Grecia, dar si in Italia, Luxemburg si Olanda. In celelalte state, rolul acestor organe de Consiliu il joaca juristii departamentelor ministeriale, uneori structuri echivalente unui Secretariat General al Guvernului, care pot proceda la operatiuni similare, dar fara insa a avea autoritatea si experienta proprie unui Consiliu de Stat.

In Romania, un asemenea rol, dar numai in parte, este indeplinit de catre Consiliul Legislativ, care, potrivit art. 79 din Constitutie, este organul consultativ de specialitate al Parlamentului, abilitat sa avizeze proiectele de acte normative in vederea sistematizarii, unificarii si coordonarii intregii legislatii, tot acestuia revenindu-i si sarcina de a tine evidenta oficiala a legislatiei Romaniei.

4. Principiul subordonarii administratiei regulilor dreptului

Supunerea activitatii administratiei regulilor dreptului este considerata un miracol; ce ar putea constrange administratia sa o faca, din moment ce ea detine puterea publica?; din moment ce aceasta putere permite supunerea particularilor autoritatii legii,nu ne putem astepta ca ea, puterea, sa se intoarca impotriva detinatorului acesteia?; care sunt si pe ce se fundamenteaza supunerea administratiei la o regula a dreptului, care presupune o autoritate pentru sanctionarea incalcarii ei ?;

Doctrina germana a dezvoltat distinctia dintre statul de drept si statul politienesc; in statul politienesc, Statul insusi nu este constrans sa respecte legea, deci administratia poate concepe si aplica discretionar masurile pe care le considera necesare; totusi, nu ne afla chiar in fata unei actiuni arbitrare, intrucat exista norme ale dreptului; in schimb, Statul poate modifica normele dreptului ori de cate ori ele nu-i mai sunt convenabile;

Din contra, Statul de drept, in raporturile cu cetatenii, se supune exclusiv unui regim de drept: in centrul raporturilor sale de drept administrativ cu cetatenii sta principiul potrivit caruia diferitele organe ale Statului nu pot actiona decat in virtutea unei abilitari speciale prevazuta in normele juridice de drept administrativ; administratia publica nu poate, spre exemplu, sa foloseasca forta decat in situatiile, in limitele si in modalitatile strict prevazute de lege; astfel, puterea se transforma intr-o competenta instituita, incadrata si limitata in precepte strict legale;

Aceasta regula, in statul de drept, presupune doua caracteristici ( trasaturi) esentiale:

- jurisdictia raporturilor dintre administratie si administrati: presupune neconditionat ca administratii (cetatenii) sa aiba posibilitatile si mijloacele fixate prin lege de a forta administratia sa respecte legea, normele dreptului; astfel, in afara recursului gratios, cetatenii trebuie sa aiba posibilitatea de a se adresa unui judecator independent, in toate cazurile de abuz din partea administratiei;

- extraneitatea normelor aplicabile administratiei publice: normele aplicabile administratiei publice nu trebuie sa aiba ca sursa exclusiva puterea publica; ele trebuie sa emane de la autoritati exterioare administratiei: Parlamentul tratatele internationale, practica judiciara interna si internationala; acest model de constructie si de actiune administrativa este intalnit in majoritatea statelor dezvoltate din lume; aceasta trasatura si trecerea de la statul absolutist la statul de drept se explica prin promovarea decisiva a principiului respectarii drepturilor ti a libertatilor fundamentale ale omului, indeosebi in cea de a doua jumatate a secolului trecut.

5. Continutul principiului legalitatii

Mai intai, sunt de retinut trei exigente esentiale, corespunzatoare unor coordonate fundamentale ale actiunii administrative, si anume:

1. Legalitatea indica si precizeaza limita actiunii administrative: aceasta inseamna ca actul juridic administrativ nu trebuie sa contravina cu nimic prevederilor regulilor de drept, generale sau individuale, care ii sunt aplicabile; aplicarea acestui principiu trebuie sa se imbine cu ierarhia existenta intre regulile dreptului, extrem de complexa, care a depasit de mult traditionala ierarhizare a normelor juridice;

2. Legalitatea constituie fundamentul actiunii administrative: semnifica faptul ca administratia nu poate actiona numai prin emiterea repetata de acte juridice, decat atunci cand este abilitata printr-o regula de drept sa o faca;

Abilitarea priveste competenta autoritatii de a emite acel act; o autoritate administrativa nu poate actiona decat daca este competenta sa o faca iar acest lucru deriva din continutul actelor normative cu putere de lege;

Ele determina competenta personala (rationae personae), actele si faptele pe care ea este abilitata sa le indeplineasca care compun competenta materiala (rationae materiae) si competenta privitoare la locul, respectiv momentul emiterii si al aplicarii actului( rationae loci, rationae temporis);

3. Legalitatea presupune obligatia administratiei de a actiona in sensul efectiv al respectarii legii: aceasta exigenta constituie un aspect putin analizat si evocat pana in prezent; ea semnifica un element pozitiv: administratia nu este doar tinuta sa nu depaseasca limitele competentei, ci este obligata sa actioneze pentru executarea legii si chiar pentru restabilirea legalitati, atunci cand si acolo unde ea este incalcata.

6. Obligatiile ce revin administratiei publice

1. Obligatia administratiei de a face cunoscuta legalitatea, de a aduce la cunostinta tuturor regulile de drept, prin publicarea acestora ori prin orice forma moderna de comunicare;

2. Administratia, atunci cand ea insasi a adus o atingere legalitatii, trebuie sa puna capat deindata situatiei ilegale pe care a creat-o, fie prin abrogarea actului administrativ nelegal, fie prin retragerea acestuia; in caz contrar, justitia are dreptul de a sanctiona refuzul administratiei sau de a o condamna la daune interese;

3. Administratia trebuie sa vegheze ca administratii sa nu intre in contradictie cu starea de legalitate; aceasta presupune ca administratia, daca are competenta sa o faca, trebuie sa procedeze la efectuarea de controale care sa permita sa se verifice daca administratii respecta normele de drept, sa constate si sa sanctioneze eventualele sanctiuni;

4. Administratia trebuie sa ia masurile necesare pentru asigurarea aplicarii normelor dreptului; vorbim despre situatia in care aplicarea normelor dreptului nu este posibila fara interventia administratiei, respectiv prin organizarea executarii sau a finantarii unor operatiuni, fara de care regula nu poate in mod efectiv sa fie aplicata;

O aplicatie importanta a acestei obligatii priveste elaborarea unor regulamente de aplicare a unor legi, regulamente stipulate de textul legal si care sunt indispensabile pentru aplicarea continutului acestuia; in absenta acestor mentiuni din lege, administratia ar putea frana aplicarea prevederilor sale, in primul rand printr-o atitudine de nepasare;

Aceleasi consecinte juridice ar putea sa apara si in situatiile de intarziere excesiva in raport cu un termenele normale, in cadrul carora se impune adoptarea regulamentelor de aplicare.

7. Consecintele si limitele principiului legalitatii

Obligatia respectarii legilor comporta, pentru administratie, o dubla exigenta: una negativa, care consta in aceea de a nu lua nici o decizie care ar putea contraveni legilor, cealalta pozitiva, care consta in aplicarea legilor, adica in luarea tuturor masurilor reglementare sau individuale care sunt necesare pentru aplicarea lor;

a) Consecinta negativa a principiului legalitatii priveste obligatia administratiei de a se abtine de la dispunerea unor masuri administrative, fie pe cale normativa, fie de natura individuala,care sa contravina normelor legale. In situatiile de abatere de la aceasta cerinta esentiala a principiului legalitatii, consecintele pot consta in sanctiuni: critica din partea clasei politice, antrenarea responsabilitatii civile, patrimoniale, disciplinare sau penale a agentilor vinovati, exercitarea recursului gratios, atacarea actelor in fata instantei de contencios administrativ, ridicarea exceptiei de ilegalitate in fata prefectului,s.a.;

b) Consecinta pozitiva a principiului legalitatii consta in obligatia administratiei de a avea o conduita pozitiva, conforma dreptului, de asigurare a aplicarii efective, eficace si eficiente a legii, in primul rand fata de situatiile de incalcare a ei; trebuie evitate situatiile de inertie din partea administratiei iar situatiile de incalcare a legi trebuie constatate si sanctionate;

Desi administratia dispune de o larga marja de apreciere, ea nu poate sa nu intervina sa edicteze actele necesare intr-o situatie periculoasa pentru ordinea publica, securitatea sau salubritatea publica, ea trebuind sa dispuna masurile necesare pentru a face sa inceteze starea de pericol; Ea este tinuta sa emita, intr-un termen rezonabil, regulamentele necesare aplicarii legii sau a regulamentelor superioare; in aceste situatii, administratia va fi obligata la reperarea daunelor cauzate prin neemiterea regulamentelor de aplicare si nu la emiterea respectivelor regulamente;

c) Limitele principiului legalitatii privesc limitarea puterilor discretionare ale administratiei, fara a se aduce atingere supletei sale ori spiritului sau de initiativa; ea are nevoie de o anumita initiativa, de o anumita libertate de actiune, deoarece oportunitatea unor actiuni poate fi apreciata nemijlocit si in raport cu realitatea faptului administrativ, nu pe cale generala; vorbim despre puterea discretionara a administratiei, care poate fi mai intinsa sau mai restransa, functie de domeniile de reglementare, indeosebi in ceea ce priveste situatiile exceptionale sau circumstantele extraordinare si activitatile de tip special;

In acest sens, s-au dezvoltat trei teorii distincte: teoria puterii discretionare, teoria circumstantelor exceptionale si teoria actelor de guvernare; fiecare comporta propria natura juridica si propriul sau regim juridic.

8. Aplicarea principiului legalitatii in activitatea administratiei

publice in Romania

Dreptul administrativ romanesc nu face nota discordanta comparativ cu cel continental; el este dominat de respectarea principiului legalitatii, al tuturor actiunilor autoritatilor administrative; Romania este stat de drept democratic si social ( art. 1, al. 3 din Constitutie ); semnifica subordonare activitatilor puterilor in stat fata de lege, principiul fiind un pilon de baza al sistemului juridic romanesc;

Prin atasarea sintagmei, organele statului trebuie sa-si ingradeasca actiunile, care trebuie sa fie conforme cu regulile de drept; Constitutia, prin art. 16, alin. 2, coreleaza direct exigentele subordonarii autoritatilor de stat fata de lege, utilizand sintagma: Nimeni nu este mai presus de lege; el priveste deopotriva pe toate subiectele de drept: cetateni, persoane juridice, puteri in stat;

Principiul nu este statuat direct in textul constitutional, dar este dedus si sugerat indubitabil prin explicitarea conceptului statului de drept; spre exemplu, introducerea principiului suprematiei Constitutiei in cadrul sistemului de drept romanesc, induce necesitatea respectari neconditionate a acesteia si a legilor, ce decurg din ea, ca esenta a statului de drept;

Suprematia Constitutiei poate fi explicata utilizand mai multe elemente:

- Constitutia este direct aplicabila, fiind actul normativ primordial si esential al consacrarii statutului legal al cetateanului, cu toate drepturile si libertatile sale fundamentale;

- Constitutia stabileste cu claritate principalele autoritati publice, raporturile dintre organele principale ale statului, competentele, continutul si limitele activitatilor acestora;

- Toate normele de drept, consacrate prin legi si prin alte acte normative, trebuie sa derive din si sa fie conforme cu prevederile Constitutiei;

- Constitutia se afla in varful piramidei sistemului juridic, sugerand ceea ce autorii denumesc supra-legalitatea constitutionala; orice lege exprima vointa generala numai daca respecta spiritul si principiile Constitutiei;

- legalitatea, ca si suprematia Constitutiei, exprima esenta statului de drept, adica preeminenta dreptului in reglementarea relatiilor sociale.

Principiile suprematiei Constitutiei si legalitatii fixeaza cadrul activitatii autoritatilor statului, asigura stabilitatea juridica si procedurala, cunoasterea si respectarea drepturilor si libertatilor cetateanului, avand drept consecinta subordonarea activitatii tuturor autoritatilor statale vointei supreme a natiunii.

Ca garantie a principiului suprematiei Constitutiei si a legii, putem distinge alte doua principii derivate, instrumente de ordin constitutional menite sa asigure echilibrul puterilor statului si intronarea legalitatii la nivelul tuturor autoritatilor statului si anume:

- principiul controlului constitutionalitatii legilor, exercitat de Curtea Constitutionala;

- principiul controlului jurisdictional al actiunii administratiei publice.

Romania se alatura, astfel, majoritatii sistemelor de drept europene, dotate cu constitutii, in care se regaseste formulat principiul constitutionalitatii, al suprematiei legii fundamentale, garantat prin exercitarea controlului de constitutionalitate al legilor si exercitarea controlului jurisdictional asupra activitatii administrative;

Spre deosebire de sistemul francez, Romania a consacrat, in cadrul formei de guvernamant republicane, sistemul de republica semi-prezidentiala, in care singura autoritate legiuitoare a statului este Parlamentul.

Acest sistem arata ca executivul nu aste considerat putere legiuitoare, el neputand emite acte normative primare decat in baza unei delegari din partea Parlamentului, prin intermediul ordonantelor; prin exceptie, si numai in situatii exceptionale fixate de Constitutie, Guvernul emite Ordonante de urgenta, fara abilitarea prealabila a Parlamentului, in orice domeniu de activitate, dar care, in mod obligatoriu, se supun aprobarii ulterioare a acestuia;

In privinta drepturilor si a libertatilor fundamentale ale omului, Constitutia consacra posibilitatea restrangerii unora dintre acestea, tot in situatii exceptionale, spre deosebire de state europene care utilizeaza sintagme ca: restrangerii ( Portugalia ), suspendarii ( Spania ) sau limitarii ( Germania );

Restrangerea unor drepturi si libertati se poate face doar prin lege si numai daca se impune cu necesitate, dupa caz pentru: apararea tarii, a sigurantei nationale, a ordinii publice, a drepturilor si libertatilor fundamentale, desfasurarea instructiei penale, , prevenirea consecintelor unei calamitati naturale, ale unui dezastru;

Si in sistemul constitutional romanesc, ca si in alte state europene, opereaza termenul de legalitate, ca raport de supunere fata de ansamblul de norme juridice, depasindu-se caracterul formal ce asociaza principiul legalitatii cu legea ( ca act juridic al Parlamentului ), fiind consacrata o piramida a surselor de drept, care are in varful sau Constitutia, urmata de legile Parlamentului si Ordonantele Guvernului, continuand cu actele normative si actele individuale necesare punerii in aplicare a acestora la nivelul administratiei centrale si locale;

Principiul legalitatii activitatii administrative a statului deriva, asadar, din normele constitutionale, fiind un principiu general aplicabil, opozabil administratiei publice, fara necesitatea mentionarii exprese in cadrul normelor legale; Exceptia o constituie Legea nr. 215/2001 cu modificarile ulterioare, in care principiul legalitatii este mentionat separat, alaturi de autonomia locala si descentralizarea serviciilor publice, al eligibilitatii si al consultarii cetatenilor in probleme de interes deosebit, toate considerate drept principii de baza ale organizarii si functionarii administratiei publice din Romania;

Ca mijloace de apararea drepturilor si libertatilor, in raporturile cu autoritatile administratiei publice, cetatenii beneficiaza de doua garantii, care stau la baza recursurilor administrative, respectiv la baza recursurilor jurisdictionale, care fundamenteaza contenciosul administrativ din Romania:

- un drept de petitionare;

- un drept al persoanei vatamate de o autoritate publica.

Sub aspectul controlului jurisdictional asupra activitatii administrative, spre deosebire de majoritatea sistemelor de drept din vest, care utilizeaza institutia recursului pentru exces de putere, ca si pe cea a contenciosului in anulare ( cu cele patru motive de anulare: incompetenta, viciul de forma, deturnarea de putere si violarea legii ), sistemul romanesc a consacrat o forma a contenciosului administrativ de plina jurisdictie, considerat mai putin eficient, mai sarac in consistenta sa juridica; astfel, o serie de concepte juridice, cum ar fi abuzul, reaua-credinta sau deturnarea puterii administratiei raman nedefinite;

Promulgarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 a adus o schimbare esentiala in sistemul de drept romanesc, propunand o institutie esentiala intr-un stat de drept; dar trebuie sa constatam ca, din pacate, in sistemul nostru de drept jurisprudenta nu este considerata izvor de drept; legea accentueaza latura subiectiva a contenciosului, recunoscand capacitatea juridica a unor autoritati de a recurge la el pentru apararea intereselor publice, sau a intereselor legitime publice

9. Generalitati cu privire la controlul asupra legalitatii si

oportunitatii activitatii administratiei publice

Administratia publica se prezinta ca un ansamblu sistematizat de organe structurate dupa competenta lor materiala si teritoriala.

In raport cu Guvernul distingem:

a) organe subordonate direct sau indirect aces­tuia;

b) autoritati administrative centrale autonome, subordonate acestuia, in conditiile art. 102 alin. 1 din Constitutie, daca nu exista un control parlamentar;

c) autori­tati administrative locale autonome, controlate prin intermediul tutelei administrative exercitate de prefect.

In sens larg, controlul este un element important al actului de conducere sociala care urmeaza, in mod firesc, celui de aplicare a deciziei, indiferent de natura acesteia - politica, economica, administrativa etc.

Controlul este „barometrul” care indica modul in care actioneaza cel chemat sa aplice decizia, precum si gradul in care decizia corespunde scopului pentru care a fost emisa. Controlul consta in permanenta confruntare a administratiei, asa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie sau ar trebuie sa fie.

Rolul controlului este de a preveni erorile in aplicarea deciziilor, de a le inlatura cand acestea exista, si/sau de a asigura imbunatatirea permanenta a activitatii, pentru ca aceasta sa corespunda cat mai bine nevoilor sociale intr-o etapa data.

In administratia publica, obiectul controlului il constituie actiunile si inactiunile (conduita) autoritatii administratiei publice sau a functionarilor sai, felul in care acestea si-au exercitat atributiile cu care au fost investiti. Astfel, oricare ar fi forma de control si oricare ar fi autorul controlului, dupa modelul doctrinei franceze, in doctrina sunt precizate trei elemente principale ale aces­tuia, si anume: baza de referinta a controlului, obiectul controlului si operatiunile de control propriu-zise.

In doctrina administrativa au fost identificate mai multe criterii de clasificare a controlului asupra administratiei.

Dupa natura autoritatii publice care il exercita se distinge: controlul exercitat de Parlament, controlul exercitat de autoritati ale administratiei publice, controlul exercitat de autoritati judecatoresti.

Dupa regimul procedural aplicabil se distinge un control contencios (exercitat de instantele judecatoresti si de Curtea Constitutionala, pentru ordonantele Guvernului) si un control necontencios (exercitat de Parlament, de autoritatile supraordonate ierarhic si de Avocatul Poporului).

Dupa efectele pe care le determina, se distinge un control ce atrage atentionari si sanctionari ale autoritatilor administratiei publice si functionarilor acestora, insotite de anularea actelor si un control ce atrage numai atentionari si sanctionari.

Controlul infaptuit de cetateni asupra organelor administratiei publice, este un control cu caracter individual, in virtutea dreptului de petitionare, drept fundamental, consacrat constitutional

O analiza cuprinzatoare cu privire la controlul asupra administratiei publice, asupra puterii executive in sens larg, poate fi realizata pornind de la principiul sepa­ratiei puterilor statului, prin raportare la autoritatile care realizeaza clasicele functii ale statului.

Vom distinge astfel, avand in vedere primul criteriu de clasificare:

un control parlamentar asupra administratiei publice;

un control administrative asupra admi­nistratiei publice;

un control judecatoresc asupra administratiei publice.

In ceea ce priveste prima forma de control evocata, vom constata ca regimul constitutional romanesc actual consacra atat un control parlamentar traditional, cat si un control parlamentar modern, exercitat prin intermediul unor autoritati publice dis­tincte de Parlament, dar supuse obligatiei de a prezenta anual rapoarte acestuia, cum ar fi Avocatul Poporului

Controlul parlamentar traditional se concretizeaza la randul sau in obligatia Guvernului si a celorlalte organe ale administratiei publice de a prezenta informatii si documente acestuia potrivit art. 111 din Constitutie, in adresarea Guvernului de intrebari, interpelari si motiuni simple potrivit art. 112 din Constitutie, in dezbaterea rapoartelor si declaratiilor primului-ministru potrivit art. 107 alin. (1) din Constitutie etc., aspecte prezentate pe larg in contextul analizei controlului parlamentar asupra Guvernului, respective a primului-ministru etc.

Controlul parlamentar modern este realizat de autoritati publice la care ne-am referit in prelegerea consacrata relatiei guver­nare-administratie publica, rolului executivului in dreptul public contemporan, auto­ritati precum Avocatul Poporului sau Curtea de Conturi, deja analizate.

Garantarea legalitatii actelor administrative prin intermediul controlului presupu­ne si existenta unor forme de control in cadrul autoritatilor administratiei publice insesi. In logica sistemului constitutional exista ca principiu un drept de control al Guvernului asupra celorlalte autoritati ale administratiei publice. Generic, controlul infaptuit de administratia publica asupra ei insasi poarta denu­mirea de control administrativ.

Prin urmare, controlul administrativ poate fi caracterizat ca reprezentand con­trolul infaptuit de administratia publica, in conformitate cu legea, asupra propriei activitati.

Controlul administrativ are ca obiective:

respectarea legii in activitatea autoritatilor administratiei publice;

verificarea mijloacelor folosite pentru realizarea scopului legii;

constatarea rezultatelor pozitive si a abaterilor de la normele prescrise precum;

stabilirea masurilor pentru inlaturarea deficientelor constatate.

Controlul administrativ poate fi organizat ca o modalitate permanenta, care intervine la o data fixa sau ca o modalitate inopinata

Controlul administrativ poate fi un control intern, atunci cand este realizat de persoane, compartimente etc. din interiorul organului administrativ controlat sau un control extern, atunci cand este exercitat de organe sau functionari din afara autori­tatilor controlate. Controlul intern presupune existenta a doua subiecte: cel care controleaza (subiectul activ) si cel controlat (subiectul pasiv). El se poate exercita fie din oficiu, fie la cererea sau sesizarea unei persoane fizice sau juridice. Obiectul controlului intern general il reprezinta verificarea legalitatii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a intregii activitati desfasurate, a modului de utilizare a mijloacelor materiale si financiare de care dispune organul respectiv etc.

Procedura de realizare a controlului intern general cunoaste in practica o varietate foarte mare, in absenta unei reglementari exprese ce va trebui realizata prin viitorul Cod de procedura administrativa. La randul sau, controlul extern poate fi un control ierarhic, un control de supra­veghere generala, un control de tutela administrativa sau un control specializat.

Controlul ierarhic se exercita de autoritatile ierarhic superioare asupra celor inferioare, in baza raportului de subordonare dintre ele, ori de cate ori este nevoie, fara a fi necesar sa fie prevazut in vreun text de lege. Prevederile legii sunt necesare doar atunci cand se doreste o limitare a actiunilor de control.

In cazul autoritatilor administratiei publice locale nu poate fi vorba de un astfel de control, acestea fiind organizare si functionand potrivit Constitutiei si legislatiei in materie pe baza autonomiei locale, efect al descentralizarii administrative.

Obiectul controlului ierarhic, care poate fi anterior, concomitent sau posterior, cuprinde intreaga activitate a organelor subordonate, atat actele juridice cat si faptele materiale, reprezentand un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv al oportunitatii.

Controlul ierarhic poate fi efectuat din oficiu, acest gen de control reprezentand un element component al activitatii de conducere exercitata de superior asupra inferiorului sau la cererea unei persoane fizice sau juridice, situatie in care controlul se numeste recurs ierarhic.

Astfel, intre controlul administrativ ierarhic si recursul ierarhic exista un raport de la gen la specie. Orice recurs ierarhic este si o forma de realizare a controlului administrativ ierarhic, dar nu orice forma de exercitare a controlului administrativ ierarhic este si un recurs ierarhic.

In ce priveste sensul notiunii de recurs, se impune precizat in acest context ca exista o distinctie intre semnificatia pe care dreptul administrativ o confera acestei notiuni si semnificatia aceleiasi notiuni in dreptul procesual civil. Astfel, in dreptul administrativ, in general, recursul este definit ca fiind calea de atac sau mijlocul procedural care creeaza posibilitatea remedierii incalcarii drepturilor subiective si a intereselor legitime in urma unor vatamari produse de autoritati ale administratiei publice sau, in subsidiar, de autoritati publice.

Cu alte cuvinte, termenul recurs este utilizat in dreptul public pentru a desemna dreptul persoanelor lezate in interesele lor juridice printr-un act sau operatiune administrativa de a formula reclamatii la autoritatile publice.

In raport cu autoritatea administrativa careia i se adreseaza recursul administrativ, vom distinge intre:

un recurs gratios, introdus la autoritatea de la care emana actul administrative.

un recurs ierarhic, ce poate fi introdus la autoritatea ierarhic supe­rioara, in cazul existentei unei asemenea autoritati.

Recursul gratios, cel mai important, este calificat in doctrina ca reprezentand plangerea adresata de un particular, persoana fizica sau juridica, autoritatii adminis­trative de la care emana actul administrativ prin care se solicita revocarea, modifi­carea sau revenirea asupra acestuia.

Recursul gratios are ca temei dreptul autoritatilor administratiei publice de a reveni si de a retracta actele administrative, daca acestea au fost savarsite fara respectarea dispozitiilor legale sau daca nu mai corespund intereselor sociale

Recursul ierarhic reprezinta plangerea adresata de un particular autoritatii admi­nistrative ierarhic superioare, prin care solicita anularea actului emis de o autoritate inferioara subordonata care ii vatama drepturile sau interesele, in scopul de a o deter­mina pe aceasta sa-si modifice actul sau sa indeplineasca o anumita prestatie. Dreptul particularului de a utiliza calea recursului ierarhic este de esenta organi­zarii administrative a statului de drept. De aceea, se apreciaza in doctrina, nu este necesar ca el sa fie reglementat prin dispozitii legislative speciale, deoarece el coin­cide cu dreptul de petitionare, considerat ca expresia unei libertati publice si indivi­duale, pe care Constitutia din 1991 il consacra in art. 51.

La randul sau, in functie de natura juridica si subordonarea organelor de control, controlul specializat poate fi exercitat de:

a) inspectii de stat din cadrul ministerelor, altor organe centrale de specialitate sau autoritatilor locale autonome;

b) autoritati administrative cu caracter jurisdictional, in conditiile prevazute de lege;

c) autoritati special constituite cu atributii de control, ca de exemplu, Curtea de Conturi, Garda Financiara etc.

Aceasta clasificare nu trebuie privita cu rigiditate, in sensul ca incadrarea intr-o anumita categorie sau sub-categorie nu exclude posibilitatea ca aceeasi structura ad­ministrativa sa fie inclusa si in alta, in functie de alt criteriu de referinta.

Controlul specializat este exercitat de anumite persoane sau compartimente fata de care cel controlat nu se afla in raport de subordonare ierarhica. Controlul specializat se realizeaza numai in cazurile expres prevazute de lege, in conditiile stabilite de aceasta si se limiteaza la aspectele care se incadreaza in specifi­cul activitatii organului de control.

Sunt trecute astfel in revista in doctrina recenta, sub aspectul organizarii si func­tionarii lor, urmatoarele autoritati publice cu atributii de control: Curtea de Conturi, Garda Financiara, Garda Nationala de Mediu si Autoritatea Nationala de Control

In general, controlul administrativ asupra administratiei publice constituie obiect de analiza nu doar pentru dreptul administrative, ci si pentru alte ramuri ale dreptului precum dreptul financiar, dreptul mediului, dreptul muncii etc.

Pentru a avea eficienta, in doctrina administrativa au fost identificate o serie de conditii care privesc toate fazele controlului, de la conceperea, pregatirea si efec­tuarea acestuia si pana la stabilirea masurilor si valorificarea concluzii lor.

In primul rand, controlul trebuie sa fie efectuat de persoane competente, cu experienta in domeniile controlate, persoane care trebuie sa dea dovada de probitate profesionala, de corectitudine si cinste, de tact si sa fie receptive la toate explicatiile date de cel controlat.

Eficienta controlului depinde in mare masura de formele si de metodele de control folosite. Concluziile trebuie sa fie bine fundamentate si argumentate, sa se desprinda ca sinteza a unor practici, nu ca actiuni izolate, singulare, punandu-se un accent deose­bit pe identificarea cauzelor si conditiilor care au determinat neajunsurile constatate. In plus, concluziile trebuie aduse la cunostinta organului controlat, propunandu-se in scris masuri de lichidare a problemelor existente, urmand apoi ca organul de control sa urmareasca modul in care cel controlat actioneaza pentru lichidarea defi­cientelor constatate.

O mentiune speciala necesita evocarea controlului exercitat de Ministerul Public asupra administratiei publice, in raport cu noua conceptie asupra rolului procurorului. Astfel, potrivit art. 131 din Constitutie, „in activitatea judiciara, Ministerul Public reprezinta interesele generale ale societatii si apara ordinea de drept, precum si drepturile si libertatile cetatenilor”. Desi este vorba despre o autoritate publica ce face parte, alaturi de instantele judecatoresti si Consiliul Superior al Magistraturii, din „autoritatea judecatoreasca” (titlul capitolului VI din titlul III consacrat Auto­ritatilor publice din Constitutie), din puterea judecatoreasca in sens larg, exista, potrivit sistemului constitutional si legislativ actual, si autoritati ale adminis­tratiei publice care realizeaza o activitate judiciara, asupra carora Ministerul Public va avea un drept de control.

In ce priveste controlul judecatoresc asupra administratiei publice, este vorba despre forma cea mai importanta de control si care, sintetic, se exprima traditional sub denumirea de contencios admi­nistrativ constituind insasi finalitatea dreptului administrativ.

Fundamentul constitutional al institutiei contenciosului administrativ se regaseste in principal in art. 52 din Constitutia republicata, privitor la dreptul persoa­nei vatamate de o autoritate publica. Alaturi de acesta, analiza institutiei contenciosului administrativ presupune in mod obisnuit evocarea altor dispozitii constitutionale precum art. 21 privitor la acce­sul liber la justitie; art. 73 alin. (3) litera k), privitor la caracterul de lege organica al legii contenciosului administrativ; art. 123 alin. (5) referitor la atributia prefectului de a atac, in fata instantei de contencios administrativ, actele autoritatilor adminis­tratiei publice locale.

Pe langa modificarile aduse fostului art. 48 devenit art. 52 cu ocazia revizuirii Constitutiei din octombrie 2003, adaugarea unui nou alineat la art. 21 prin care este precizat expres caracterul facultativ si gratuit al jurisdictiilor speciale administrative dar, mai ales, introducerea unui nou alineat la fostul art. 125 devenit art. 126, consacrat instantelor judecatoresti, prin care controlul judecatoresc asupra administratiei publice este garantat cu doua exceptii expres prevazute, presupun o regandire a intregii institutii sub aspect doctrinar si au atras, in mod firesc, remodelarea legislatiei in materie.

Daca intr-o perspectiva mai apropiata sau mai departata jurisdictiile speciale administrative ar putea deveni “istorie', Constitutia prevazand pe langa caracterul lor gratuit si pe cel facultativ, de lege lata, existenta unor autoritati cu atributii administrativ jurisdictionale competente sa emita acte administrativ-jurisdictionale este consacrata inca in numeroase reglementari legale.

Sub aspectul evolutiei institutiei, vom aminti ca Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrative a prevazut pentru prima data, in art. 4, regula atacarii in fata instantelor de contencios administrativ a actelor administrativ-jurisdictionale, dupa epuizarea cailor administrativ-jurisdictionale de atac, cu recurs la Curtea Suprema de Justitie, in termen de 15 zile de la comunicare. De la aceasta regula, in redactarea initiala a legii, fusesera prevazute doua exceptii, si anume: „cererile privitoare la stabilirea si scaderea impozitelor si a taxelor, precum si a amenzilor prevazute in legile de impozite si taxe”, ce urmau sa fie rezolvate de organele prevazute de legea speciala si in conditiile stabilite de aceasta, pe de-o parte, si actele „din domeniul contraventiilor”, pe de alta parte.

In urma intrarii in vigoare a Constitutiei din 1991, aceste exceptii nu au mai putut fi retinute, prevederile respective intrand sub incidenta art. 150 alin. (1) referitor la conflictul de legi (devenit art. 154 alin. (1), in urma revizuirii si republicarii) astfel cum s-a pronuntat si Curtea Constitutionala, prin Decizia 34/1993.

Revenind la continutul art. 4 din vechea lege a contenciosului administrativ, vom mai retine in acest context faptul ca, in practica judecatoreasca, in mod constant, asemenea litigii au fost trimise spre solutionare pentru judecata in fond la sectia de contencios administrativ a Curtii de Apel competenta teritorial, in primul rand din ratiuni practice. Sub acest aspect, sectia de contencios administrative a Curtii Supreme de Justitie a interpretat ca Legea nr. 59/1993 pentru modificarea Codului de procedura civila, a Codului familiei, a Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990 si a Legii nr.. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi a modificat impli­cit si art. 4 din Legea contenciosului administrativ, in sensul stabilirii competentei curtilor de apel, solutie asupra careia doctrina a avut o pozitie diferita.

O problema aparuta in doctrina dupa adoptarea Constitutiei din 1991 a privit insa chiar raspunsul la intrebarea daca se mai putea vorbi de jurisdictii administrative, atat timp cat potrivit art. 125 din Constitutie (in forma initiala) justitia se realizeaza prin Curtea Suprema de Justitie si prin celelalte instante judecatoresti stabilite de lege, iar in capitolul referitor la Guvern si in cel consacrat Administratiei publice nu se afla dispozitii privind activitatea unor autoritati administrativ-jurisdictionale. De aici concluzia conform careia dispozitiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nu mai erau aplicabile.

Fata de prevederile constitutionale existente la acea vreme in materie, in doctrina administrativa s-a apreciat ca o asemenea teza nu putea fi acceptata, deoarece, pe de-o parte, art. 125 din Constitutie avea in vedere justitia si nu activitatea jurisdictionala, sfera acesteia din urma fiind mai larga, justitia fiind o specie a activitatii jurisdictionale, iar pe de alta parte, Constitutia nu prevedea si nici nu interzicea vreo activitate jurisdictionala.

Mai mult decat atat, art. 139 referitor la Curtea de Conturi consacra expres atributiile jurisdictionale ale acesteia, in conditiile legii. Asadar, singurele dispozitii speciale in materie se regaseau in art. 133 alin. (2) si, respec­tiv, in art. 139 alin. (1) care priveau doua autoritati adminis­trative cu atributii jurisdictionale, Consiliul Superior al Magistraturii (ce indeplinea rolul de consiliu de disciplina al judecatorilor) si Curtea de Conturi.

Prin Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr. 1/1994 privind liberul acces la justitie al persoanelor in apararea drepturilor, libertatilor si intereselor lor legitime, jurisdictia constitutionala s-a pronuntat asupra conformitatii cu dispozitiile constitutionale (originare) a existentei procedurilor administrative jurisdictionale si, prin urmare, a jurisdictiilor administrative .

Revizuirea Constitutiei din 2003 a adus importante schimbari si sub acest aspect . Pe de-o parte, a prevazut caracterul facultativ si gratuit al jurisdictiilor speciale administrative, iar pe de alta parte a inlaturat atribu­tiile jurisdictionale ale Curtii de Conturi, urmand ca litigiile rezultate din activitatea acesteia sa fie solutionate de instantele judecatoresti specializate.

In plus, in ce priveste Consiliul Superior al Magistraturii, potrivit art. 134 alin. (2) din Constitutia republicata, acesta „indeplineste rolul de instanta de judecata, prin sectiile sale, in domeniul raspunderii disciplinare a judecatorilor si a procurorilor, potrivit procedurii stabilite prin legea sa organica „.

Rolul jurisdictiilor administrative a fost privit in primul comentariu consacrat revizuirii Constitutiei, ca o modalitate de a decongestiona instantele judecatoresti, astfel incat interventia lor sa poata fi justificata numai daca litigiul ar putea fi solutionat incontestabil pe aceasta cale, dreptul invocat fiind evident, fara a putea constitui o modalitate de prelungire a cauzei, ceea ce ar fi contrar judecarii pricinii intr-un termen rezonabil. In egala masura, gratuitatea a fost apreciata ca un mijloc de incurajare pentru a recurge la asemenea proceduri. Dupa cum aflam dintr-un comentariu ulterior, mai amplu, sintagma “jurisdictii speciale administrative' are in vedere acele activitati de solutionare a litigiilor care se desfasoara in fata unui organ administrativ-jurisdictional prin emiterea unui act administrativ--jurisdictional. Nu intra in aceasta categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept conditii pentru introducerea unei actiuni in justitie, intre care si Legea contenciosului administrativ, recursuri care nu presupun contradictorialitatea, solutionandu-se pe baza unor reguli ale procedurii administrative necontencioase.

De altfel, jurisdictia administrativa este definita, potrivit doctrinei actuale, ca reprezentand activitatea de solutionare a unui litigiu administrativ dupa norme proce­durale specifice procedurii judiciare, in urma careia rezulta un act administrativ cu caracter jurisdictional.

Prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 411/2003 s-a statuat ca, potrivit normelor constitutionale revizuite, caracterul facultativ al jurisdictiilor administrative permite celui indreptatit sa se adreseze fie organului administrativ jurisdictional, fie direct instantei de judecata. O data aleasa insa calea administrativ jurisdictionala, aceasta tre­buie urmata pana la capat, dupa care, in conditiile legii, partea se poate adresa instantei de judecata, in temeiul dreptului de acces la justitie prevazut de art. 21 din Constitutie.

Interpretarea sistematica a art. 21 alin. (4) din Constitutie permite potrivit doctrinei actuale o corecta delimitare a domeniului de aplicare a textului pentru a nu se ajunge la concluzia gresita ca, in toate circumstantele, jurisdictiile administrative sunt facultative si gratuite, fiind vorba despre dispozitii care vizeaza jurisdictiile administrative doar prin raportare la accesul liber la justitie . Prin urmare, numai atunci cand este vorba, pentru apararea drepturilor, a liberta­tilor sau a intereselor legitime, de realizarea dreptului de acces la o instanta judeca­toreasca isi gaseste aplicarea art. 21 alin. (4) din Constitutie. Pentru toate celelalte ipoteze, adica atunci cand nu constituie o procedura prealabila sesizarii instantei judecatoresti, nu exista nici o conditionare constitutionala, astfel incat este conform normelor constitutionale ca legiuitorul sa prevada jurisdictii administrative obliga­torii si/sau cu taxa.

Totodata, legat de gratuitatea jurisdictiilor speciale administrative, se apreciaza ca aceasta ar trebui sa fie generala, deci sa includa nu numai scutirea de taxe de timbru, ci toate cheltuielile de procedura, modalitate care ar determina partile sa utilizeze cu prioritate procedurile administrative jurisdictionale, desi ele sunt facultative, iar numai in ultima instanta sa se adreseze justitiei. Fireste, pentru aplicarea efectiva si fara obstacole de fapt a textului constitutional, s-ar impune detalierea prin lege a modalitatilor de asigurare a gratuitatii si inscrierea in buget a sumelor corespunzatoare cu o asemenea destinatie.

In ce priveste inlaturarea atributiilor jurisdictionale ale Curtii de Conturi, potrivit doctrinei actuale, aceasta s-a datorat exacerbarii acestora, in baza legii sale organice, care a condus treptat la transformarea Curtii de Conturi intr-o justitie paralela fata de sistemul Inaltei Curti de Casatie si Justitie, existand chiar perioade in care «instantele din sistemul Curtii de Conturi au „obstructionat” instantele de contencios adminis­trativ, deoarece solutiile pe care acestea le pronuntau, ca natura juridica, nu erau altceva decat acte administrative jurisdictionale, susceptibile de control in instanta de contencios administrativ, potrivit art. 4 mai sus evocat.

Dispozitia constitutionala care se refera la instantele judecatoresti specializate urmeaza sa fie coroborata cu textul art. 126, sediul general actual referitor la instan­tele judecatoresti, care in alin. (5) teza II admite ideea instantelor specializate in anumite materii si, respectiv cu art. 155 alin. (6), potrivit caruia: „Pana la constituirea instantelor judecatoresti specializate, litigiile rezultate din activitatea Curtii de Conturi vor fi solutionate de catre instantele judecatoresti ordinare”.

Activitatea autoritatilor administratiei publice investite cu atributii administrativ-jurisdictionale se finalizeaza cu emiterea unor acte administrativ-jurisdictio­nale, care reprezinta in esenta solutiile date in cazul unei actiuni contencioase (conflictuale) aparute intre o autoritate a administratiei publice, de-o parte si o alta persoana fizica sau juridica de drept public sau de drept privat, de cealalta parte. Astfel, spre deosebire de contenciosul administrativ in sens restrans, in cazul caruia conflictul dintre cele doua parti urmeaza a fi solutionat la nivelul puterii jude­catoresti, activitatea administrativ-jurisdictionala se caracterizeaza prin solutionarea unui conflict la nivelul administratiei active, de catre structuri specializate in acest scop, acestea dispunand de atributii administrativ-jurisdictionale.

Sub aspect terminologic, constatam ca de-a lungul vremii s-au utilizat diferite expresii pentru a identifica existenta unui fenomen administrativ-jurisdictional, vor­bindu-se de acte administrativ-jurisdictionale, acte administrative cu caracter jurisdictional sau acte administrative de jurisdictie. Dupa cum pe deplin intemeiat s-a apreciat in doctrina, terminologia evocata trebuie sa fie in masura sa reflecte urmatoarele note de continut ale notiunii pe care o exprima: act juridic, act emis de o autoritate a administratiei publice, act emis in solutionarea unui conflict creat in sfera administratiei active, solutionarea litigiului reprezinta un mijloc de control asupra administratiei active respective. Un asemenea act juridic are o functie complexa, el aparand atat ca un act de executare a legii, cat si ca un act de garantare a executarii corecte a legii si deci o garantie juridica aflata la indemana cetatenilor.

Noua lege a contenciosului administrativ defineste expres, in art. 2 alin. 1 lit. D., actul administrativ-jurisdictional ca reprezentand actul juridic emis de o autoritate administrativa cu atributii jurisdictionale in solutionarea unui conflict, dupa o procedura bazata pe contradictorialitate si cu asigurarea dreptului la aparare. Suntem deci in prezenta unui act administrativ-jurisdictional si implicit a unei jurisdictii speciale administrative daca sunt intrunire urmatoarele conditii:

actul este emis de catre o autoritate administrativa;

autoritatea administrativa emi­tenta are atributii de a solutiona un conflict, deci este o autoritate administrativ-juris­dictionala;

conflictul trebuie solutionat cu citarea partilor si in baza principiului contradictorialitatii, iar

partilor trebuie sa le fie recunoscut dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.

In prezent, intr-un amplu studiu consacrat jurisdictiilor administrative, potrivit Constitutiei revizuite, au fost identificate numeroase exemple de jurisdictii administrative, cum ar fi:

• comisiile de disciplina - jurisdictii administrative disciplinare pentru functionarii publici, prevazute de Statutul functionarilor publici ;
• comisiile de disciplina si consiliile superioare de disciplina - jurisdictii administrativ-disci­plinare pentru politisti, prevazute de Statutul politistului;
• comisiile de solutionare a intampinarilor - jurisdictii administrative in materia exproprierii, prevazute de Legea privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica ;
• birourile electorale - ­jurisdictii administrative electorale, prevazute de legile electorale ;
• organele administrative fiscale - in procedura administrativ jurisdictionala fiscala, prevazute de Codul de procedura fiscala etc.

In sfarsit, in ce priveste configuratia in noua lege a contenciosului administrative (Legea nr. 554/2004) a posibilitatii de atac impotriva unui act administrativ-jurisdictional, este o problema asupra careia vom reveni cu ocazia prezentarii unor aspecte procedurale privind institutia contenciosului administrativ.