MODALITATI DE PUNERE IN VALOARE A DOMENIULUI PUBLIC SI A SERVICIULUI PUBLIC

MODALITATI DE PUNERE IN VALOARE A DOMENIULUI PUBLIC SI A SERVICIULUI PUBLIC

1. Introducere

Constitutia Romaniei, in cuprinsul art. 136, alin. 4, consacra caracterul inalienabil al proprietatii publice si modalitatile juridice prin care aceasta poate fi valorificata, si anume: darea in administrare regiilor autonome ori institutiilor publice, concesionare ori inchiriere publica.

Pe de alta parte, art. 11, alin. 1, lit. a) din Legea nr. 213/1998 privind regimul juridic al proprietatii publice prevede principiile regimului juridic aplicabil bunurilor domeniului public pe care le consacra si le explica. Astfel, inalienabilitatea acestora semnifica faptul ca ele „nu pot fi instrainate, ele pot fi date numai in administrare, concesionare sau inchiriate, in conditiile legii”.

Mai departe, art. 11 prevede ca aceste bunuri nu pot fi supuse executarii silite iar asupra lor nu se pot constitui garantii reale, precum si faptul ca ele nu pot fi dobandite de catre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de buna-credinta.

Observam, din modul de formulare, compatibilitatea dintre inalienabilitatea bunurilor proprietate publica, pe de o parte, si faptul ca ele pot fi administrate, concesionate sau inchiriate, operatiuni care nu au drept efect instrainarea bunurilor respective, ci doar valorificarea lor, potrivit interesului public pe care ele insele sunt menite sa il satisfaca si care, pana la urma, legitimeaza apartenenta lor la domeniul public si reglementarea speciala printr-un regim de putere publica.

Pe de alta parte si Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala, alaturi de Legea nr. 213/1998 mai consacra o alta modalitate de utilizare a bunurilor apartinand domeniului public, in afara celor prevazute de Constitutie, recunoscand competenta Consiliilor locale si judetene de a da in folosinta gratuita, pe termen limitat a unor bunuri mobile sau imobile proprietate publica sau privata persoanelor juridice fara scop lucrativ care desfasoara activitati de binefacere sau de utilitate publica, ori servicii publice. Legea nr. 213/1998 dispune, la randul sau, ca statul si unitatile administrativ-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor in folosinta gratuita, pe termen limita, persoanelor juridice fara scop lucrativ care desfasoara activitati de binefacere sau de utilitate publica, ori servicii publice.

Opinam ca ambele texte legale stipuleaza, prin reglementari cu caracter organic, o posibilitate pe care legiuitorul constituant nu a prevazut-o si care nu are legitimitate constitutionala. De aceea, in literatura juridica, se are in vedere o singura situatie de dare in folosinta gratuita de catre stat sau o unitate administrativ-teritoriala, care sa uzeze exclusiv bunurile mobile sau imobile care apartin domeniului lor privat si care sunt supuse dreptului civil, daca prin lege nu se dispune altfel.

Bazati pe observatiile de mai sus, credem si noi ca singurele modalitati de valorificare a bunurilor din domeniul public care au astazi o legitimitate constitutionala sunt cele trei tipuri de contracte administrative prevazute de Constitutie, in cuprinsul art. 136, alin. 4, si anume: darea in administrare catre o regie autonoma sau institutie publica, concesionarea sau inchirierea publica.

2. Concesiunea domeniului public

Concesiunea este mijlocul traditional folosit inca din cele mai vechi timpuri, prin care bunurile din proprietatea statului erau valorificate in folosul detinatorilor puterii supreme.

Ideea concesionarii unui bun public a aparut inca din antichitate, in dreptul public roman, dar fundamentele institutiei concesionarii pentru bunurile private se regasesc in Evul Mediu, cand, concesiunile bunurilor domeniului public erau surse de venituri pentru monarhi si mijloace ale luptei politice sau modalitati de rasplatire a loialitatii.

Mult mai tarziu, inovatiile aduse de Codul domenial francez din 1790, precum si reglementarile ulterioare, adeseori neclare, in aceasta chestiune, inclusiv din Codurile civile, cel francez mai intai, apoi cel roman, au facut ca, nu de putine ori, concesionarea bunurilor publice sa se confunde cu cea a bunurilor private.

Un cunoscut autor 232b17c clasic definea concesiunea ca reprezentand o forma de exploa­tare a unui serviciu public, in care un particular, persoana fizica sau morala, ia asupra sa riscurile exploatarii si conducerea activitatii serviciului, in schimbul dreptului de a percepe taxe pentru serviciile prestate.

In perioada interbelica, prin sistemul concesiunilor au fost utilizate bunurile nepro­ductive din domeniul public si s-a contribuit la progresul societatii, usurand viata sociala, fara a greva bugetul statului, ci dimpotriva, aducandu-i venituri. In context, s-a realizat reteaua de cai ferate, au fost construite poduri, au fost amenajate rauri navigabile, s-a dezvoltat sistemul furnizarii de apa potabila, curent electric, transportul in comun etc.

Prin concesiune se ajunge la situatia ca un bun apartinand domeniului public sa poata fi utilizat in conditiile proprietatii private. Concesiunea serviciului public reprezinta acel mod de administrare a unui serviciu in care o persoana publica, conce­dentul, insarcineaza prin contract administrativ o persoana privata, concesionarul, de a pune in functiune serviciul, sub controlul autoritatii concedente, pe o anumita perioada de timp, concesionarul asumandu-si aceasta sarcina in schimbul unei remunerari care consta din taxele pe care le percepe de la utilizatorii serviciului.

In limitele obligatiilor asumate la incheierea contractului, concesionarul percepe taxele in conformitate cu un tarif stabilit de administratie, tariful fiind un act administrativ unilateral prin care administratia reglementeaza in mod general si impersonal taxele pe care le impune publicului pentru folosirea serviciului public concesionat.

In ceea ce priveste natura juridica a contractului de concesiune, indiferent de varietatea de opinii, aceasta exprimare a fost inteleasa, de catre majoritatea autorilor drept o ocupare temporara a domeniului public, intotdeauna revocabila si rascumparabila.

Privind dintr-o perspectiva generala, concesiunea bunurilor publice, a serviciilor publice nu reprezinta doar un scop in sine, ci ne apare ca o modalitate juridica creata de civilizatia seco­lului XIX, dar, mai ales a secolului trecut, pentru a pune in valoare bunurile publice ce urmeaza a fi transmise generatiilor viitoare si pentru a fi prestate servicii publice esentiale.

Doctrina administrativa actuala recunoaste faptul ca in perioada interbelica a fost dezvoltata teza dublei naturi a actului de concesiune si situatia juridica care rezulta din acest principiu. Pe de-o parte, s-a considerat ca in actul de concesiune exista un ansamblu de clauze reglementare, respectiv acelea care stabilesc organizarea si functionarea serviciului si care ar putea figura intr-un regulament administrativ. Aceste clauze, elaborate in mod unilateral de admi­nistratie, pot fi intotdeauna modificate de ea. Pe de alta parte, s-a invederat ca pe langa clauzele reglementare, exista in concesiunea serviciului public si o parte contractuala: acele dispozitii financiare care garanteaza concesionarului remunerarea sa si care sunt dominate de principiul echilibrului financiar al contrac­tului, principiu fundamental pentru contractele administrative.

Mentionam si faptul ca in doctrina administrativa franceza, contractul de concesiune, alaturi de con­tractul de lucrari publice, a fost calificat ca fiind un contract administrativ, iar in doctrina germana clasica, concesiunea a fost definita ca fiind un act admi­nistrativ care confera unui particular putere juridica asupra unei parti din patrimoniul incredintat de catre administratie.

In perioada interbelica, in Romania, concesiunea a fost reglementata prin Legea pentru organizarea si administrarea pe baze comerciale a intreprinderilor si avutiilor publice si Legea contabilitatii publice, adoptate in anul 1929, si care, in esenta, prevedeau ca durata concesiunii bunurilor domeniului public era de maxim 30 de ani, iar bunurilor din domeniul privat al statului, comunelor, judetelor si institutiilor aflate sub controlul lor era de maximum 50 de ani.

In perioada postbelica, sub incidenta prevederilor Constitutiei din 1965, notiunile de drept administrativ construite in perioada anterioara au fost considerate desuete, intrucat a disparut diferentierea dintre proprietatea publica si cea privata, precum si ideea de concesiune a bunurilor publice.

In prezent, Constitutia Romaniei republicata se refera la institutia concesiunii, dar dispozitii cu privire la concesiune se intalnesc si intr-o serie de legi adoptate anterior intrarii in vigoare a acesteia, cum ar fi: Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unitatilor economice de stat ca regii autonome si societati comerciale, atat cat a mai ramas in vigoare din acest prim act normativ ce a consacrat transformarea vechilor unitati socialiste de stat, specifice sistemului socialist, in regii autonome si societati comerciale, Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar, republicata cu modificarile si completari le ulterioare, lege referitoare la terenurile din Romania, analizata sub aspectul reglementarii terenurilor ce apartin domeniului public, in prelegerea anterioara sau Legea nr.50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, republicata cu modificarile si completarile ulterioare etc.

Trimiteri la concesiune se regasesc si in unele acte normative adoptare ulterior intrarii in vigoare a Constitutiei, la 8 decembrie 1991, printre care sunt de retinut: Legea nr. 84/1992 privind regimul zonelor libere, cu modificarile si completarile ulterioare; Ordonanta Guvernului nr. 30/1995 privind regimul de concesionare a construirii si exploatarii unor tronsoane de cai de comunicatii terestre - autostrazi si cai ferate, aprobata si modificata prin Legea nr. 136/1996; Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 63/1998 privind energia electrica si termica; Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala cu modificarile si completarile ulterioare; Legea minelor nr. 85/2001 cu modificarile si completarile ulterioare; Legea petrolului nr. 238/2004 s.a.

Practica juridica si administrativa sustine, insa, ca dreptul comun in materie il reprezinta Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, in baza careia s-a adoptat Hotararea Guvernului nr. 216/1999 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr.219/1999 privind regimul concesiunilor. Prin urmare, sistemul legislativ romanesc actual dispune de o lege cadru in materia concesiunii si de acte normative ce contin reglementari speciale privind concesionarea anumitor bunuri ale domeniului public. Mentionam ca in cursul anului 2007 aceasta lege a fot abrogata printr-o ordonanta de urgenta.

Analiza continutului art. 136 alin. 4, din Constitutia republicata ne-ar fi condus la concluzia ca bunurile proprietate publica pot fi date in concesiune oricarui subiect de drept, de catre autoritatile administratiei publice centrale sau locale, precum si de regiile autonome sau de institutiile publice care le-au primit in administrare, daca prin lege speciala nu se dispune altfel.

Aceasta interpretare in extenso a normei constitutionale a fost restransa, prin dispozitiile Legii nr. 219/1998, dupa cum vom constata analizand partile contractului de concesiune. Consemnam si faptul ca, fata de dispozitia constitutionala, concesiunea se prezinta ca un mod de utilizare a domeniului public, alaturi de inchiriere si darea in administrare.

Pentru a stabili regimul juridic si continutul sau, vom lua in considerare faptul ca actul juridic care se afla la baza concesiunilor domeniului public este un contract, un act bilateral, spre deosebire de actele adminis­trative unilaterale pe care se intemeiaza permisiunea de stationare sau ocupare tem­porara a domeniului public.

Dupa natura lor juridica, contractele de concesiune sunt contracte administrative si prevad anumite conditii si termene. Contractul de concesiune a fost definit ca reprezentand: „contractul prin care o persoana, numita concedent, transmite pentru o perioada determinata, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane, numita concesionar, care actioneaza pe riscul si pe raspunderea sa, dreptul si obligatia de exploatare a unui bun, a unei activitati sau a unui serviciu public, in schimbul unei redevente”.

Rezulta, din aceasta definitie, ca efectele contractului de concesiune vizeaza concedentul, pe de o parte, si concesionarul, pe de alta parte, presupunand, insa, si existenta unor drepturi si obligatii ale celor doua parti dar, in egala masura, efectele contractului se rasfrang si asupra tertilor, adica asupra beneficiarilor bunului, activitatii sau serviciului public concesionat.

Este lesne de observat ca art. 2 alin. 1, reproduce dispozitiile art. 136 alin. 4, si alin. 5, din Constitutie, pentru ca, mai apoi sa enumere exemplificativ si nu limitativ, bunurile, activitatile sau serviciile publice care pot face obiectul unei concesiuni, si anume: transporturile publice, autostrazile, podurile si tunelurile rutiere cu taxa de trecere, infrastructurile rutiere, feroviare, portuare si aeroportuare civile, serviciile postale, spectrul de frecvente si retelele de transport si de distributie pentru telecomunicatii, terenurile proprietate publica, plajele, cheiurile si zonele libere si orice alte bunuri, activitati sau servicii publice care nu sunt interzise prin legi organice speciale.

Dispozitiile legii arata ca obiectul contractului de concesiune nu poate fi altul decat obiectul concesiunii, ca atare, situatiile concrete putand fi, insa, foarte complexe, mai ales daca avem in vedere licitatiile pentru concesionarea diferitelor servicii publice, care presupune utilizarea unor bunuri proprietate publica.

Din textul legii rezulta ca plata concesiunii se numeste redeventa si se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dupa caz.

Referitor la partile contractului de concesiune, rezulta ca au calitatea de concedent, in numele statului, judetului, orasului sau comunei: ministerele sau alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, pentru bunurile proprietate publica sau privata a statului ori pentru activitatile si serviciile publice de interes national, precum si Consiliile judetene, Consiliile locale sau institutiile publice de interes local pentru bunurile proprietate publica sau privata a judetului, orasului sau comunei ori pentru activitatile si serviciile publice de interes local.

Drept urmare, conform tezei exprimate in doctrina actuala, prin incheierea contractelor, de concesiune, aceste autoritati publice angajeaza raspunderea juridica a statului sau, respectiv, a unitatilor administrativ-teritoriale.

In ceea ce priveste calitatea de concesionar, s-a convenit ca o poate avea orice persoana fizica sau persoana juridica de drept privat, romana sau straina. Conditiile pentru a fi concesionar, sunt ca persoana fizica trebuie sa fie majora si sa nu aiba discer­namantul alterat, iar persoana juridica trebuie sa fie infiintata in mod legal si sa aiba o capacitate de folosinta specializata obiectului concesiunii.

Initiativa concesionarii poate fi atat publica, cat si privata, cu precizarea ca aceasta revine concedentului sau oricarui investitor interesat. Este de neconceput initierea concesionarii fara existenta unui studiu de oportunitate, efectuat in prealabil de catre concedent, care va cuprinde urmatoarele elemente: descrierea obiectului concesiunii; motivarea economica, financiara, sociala si de mediu a concesiunii; investitiile necesare pentru modernizare sau extindere; nivelul minim al redeventei; modalitatea de acordare a concesiunii si motivarea optiunii propuse; durata estimata a concesiunii; termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare.

Decizia privind concesionarea si aprobarea concesionarii se face, pe baza caietului de sarcini al concesiunii, prin Hotarare de Guvern, hotarare a Consiliului orasenesc sau comunal. Rezulta ca dreptul de aprobare a concesiunii revine doar Guvernului si, respectiv, Consiliilor judetene sau locale, desi sfera concedentilor este mai larga, ea incluzand, dupa cum s-a mentionat ministerele si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale precum si institutiile publice de interes local

Sub aspectul procedurilor de concesionare, concesionarea unui bun, a unei activitati sau a unui serviciu public se realizeaza fie prin licitatie publica, deschisa sau deschisa cu preselectie, fie prin negociere directa, cu precizarea ca la cea de-a doua modalitate se poate ajunge numai daca prin licitatie publica nu s-a putut desemna un castigator, deci numai in subsidiar.

Potrivit legii, licitatia publica deschisa este licitatia prin care orice persoana fizica sau persoana juridica de drept privat, romana sau straina, poate prezenta o oferta, iar licitatia publica deschisa cu preselectie, este licitatia prin care persoanele fizice sau persoanele juridice de drept privat, romane sau straine, pe care concedentul le selectioneaza pe baza unor criterii elaborate in prealabil, au dreptul sa prezinte oferte.

In orice situatie de procedura de licitatie publica, concedentul are intotdeauna obligatia sa elaboreze caie­tul de sarcini al concesiunii si instructiunile privind organizarea si desfasurarea pro­cedurii de concesionare.

Comisia de evaluare, indiferent de componenta sa, are, in opinia specialistilor, calitatea de structura a administratiei publice, in sens de autoritate publica, cu toate consecintele care decurg de aici, inclusiv pentru membrii acesteia.

Este de retinut faptul ca procedura concesionarii prin negociere directa, intervine doar in cazul in care licitatia publica, desfasurata de doua ori, nu a condus la desemnarea unui castigator. Sub aspectul documentatiei obligatorii, la baza acesteia se afla procesul-verbal al celei de-a doua licitatii, iar con­ditiile concesionarii prin negociere directa nu pot fi inferioare celei mai bune oferte respinse de licitatia publica deschisa.

Dupa finalizarea procedurii de concesionare, concedentul atribuie concesiunea persoanei fizice sau juridice de drept privat, romane sau straine pe care o alege. Incheierea contractului de concesiune se va realiza in termen de 30 de zile cu incepere de la data la care concedentul a informat of'ertantul despre acceptarea ofertei sale, daca prin caietul de sarcini nu s-a stabilit altfel.

Potrivit legii, contractul de concesiune va cuprinde clauzele prevazute in caietul de sarcini si clauzele convenite de partile contractuale, in completarea celor din caietul de sarcini, fara a contraveni obiectivelor concesiunii prevazute in acesta.

Oricum, in orice situatie, contractul de concesiune va mentiona interdictia concesionarii pentru concesionar, de a subconcesiona, in tot sau in parte, unei alte persoane, obiectul concesiunii. Legea mai prevede expres obligatia concesionarului ca, la expirarea termenului de concesiune, sa restituie in deplina proprietate, liber de orice sarcini, bunul concesionat, inclusiv investitiile realizate.

In conformitate cu prevederile legii romane, contractul de concesiune se incheie indiferent de nationalitatea sau de cetatenia concesionarului, pentru o durata care nu va putea depasi 49 de ani, incepand de la data semnarii lui. Legea prevede si un criteriu ce se afla la baza stabilirii duratei concesiunii, si anume perioada de amortizare a inves­titiei ce urmeaza a fi realizata de catre concesionar. Totusi, contractul de concesiune va putea fi prelungit cu inca o perioada egala cu cel mult jumatate din durata sa initiala, prin simplul acord de vointa al partilor.

Legea a prevazut, insa, faptul ca, din motive exceptionale, legate de interesul national sau local, dupa caz, concedentul poate modifica unilateral partea reglementara a contractului de concesiune, cu notificarea prealabila a concesionarului.

S-a subliniat frecvent in doctrina faptul ca, in cazul concesionarii unui bun public, ne aflam in prezenta unor institutii ale dreptului public, mai exact a unor contracte administrative, pe cand concesionarea unui bun privat al statului creeaza contracte de drept civil, conditionate de existenta unor acte administrative.

Concluzionand, putem spune, intr-o formulare sintetica, faptul ca, intotdeauna, contractul de concesiune este un contract administrativ, sinalagmatic, care se incheie intre persoane, cu titlu oneros, cumulativ, temporar, cu executare succesiva, tipic, numit solemn constitutiv de drepturi si de obligatii.

Doctrina a reamintit, de fiecare data, faptul ca o dimensiune esentiala a sferei efectelor contractelor de concesiune, o reprezinta acest drept al conce­dentului de modificare unilaterala a partii reglementare a contractului de concesiune, drept conditionat, insa, de notificarea prealabila si de existenta unor situatii exceptionale, precum si dreptul de control al concedentului si al statului, in general, prin Ministerul Finantelor Publice. Acest drept este fundamentat pe dreptul exclusiv al conce­dentului de a constata modificarea interesului general si de a dispune adaptarea servi­ciului public, in consonanta cu acest interes general. Fundamentul puterii de modificare unilaterala a contractului de catre administratie se regaseste - potrivit doctrinei franceze actuale - in exigentele serviciului public, mai exact in necesitatile de adaptare permanenta si de continuitate a servi­ciului public.

Referitor la modificarea unilaterala a contractului de concesiune, ea vizeaza aspecte legate de organizarea, functionarea si conditiile de exploatare a serviciului public, cu precizarea ca orice clauza contractuala care ar interzice sau ar limita posibilitatea concedentului de modificare unilaterala, este lovita de nulitate absoluta. Din aceasta perspectiva putem vorbi despre un veritabil paradox al concesiunii: pe de-o parte, interesul public trebuie sa primeze asupra interesului concesionarului iar, pe de alta parte, concesionarul, ca orice comerciant, cauta sa obtina un profit cat mai mare, fiind vorba, evident, de un conflict de interese. Din aceste considerente, in referire la concesiunea serviciului public, s-a subliniat necesitatea de a mentine in favoarea concesionarului o stricta autoritate asupra serviciului si de a garanta concesionarului beneficiile pe care le poate pretinde in mod legitim, cerinta unei asemenea concilieri dominand intregul regim al conce­siunii.

In legislatia s-a incercat concilierea acestui conflict, prin introducerea principiului echilibrului finan­ciar al concesiunii, adica prin realizarea unei posibile egalitatii intre avantajele acor­date concesionarului si sarcinile care ii sunt impuse. Notiunea echilibrului financiar reuneste cele doua elemente ale contractului de concesiune asigurand sinteza intre faptul ca este vorba de un serviciu public si in acelasi timp de o intreprindere privata. Totusi, in practica, dat fiind caracterul aleatoriu al concesiunii, nu se poate realiza din echilibrul financiar o ecuatie ai carei termeni sa fie cunoscuti, in totalitate si in mod absolut. In aceasta situatie, concesionarul accepta un anumit risc; lui nu i se garanteaza ca va realiza beneficii, iar el spera sa realizeze beneficii superioare fata de acelea pe care administratia are intentia sa-l lase sa le obtina. Prin urmare, notiunea echilibrului financiar trebuie sa fie combinata cu probabilitatea ca exista, in orice contract de concesiune, un risc normal.

Fiind un contract sinalagmatic, contractul de concesiune da nastere la doua obligatii reciproce, si anume: pe de o parte, obligatia concedentului de a incredinta concesionarului exploatarea unui serviciu public, a unei activitati sau a unui bun din domeniul public sau privat iar, pe de alta parte, obligatia concesionarului de a plati redeventa. Observam ca, in ceea ce priveste obligatiile concesionarului, acestea se refera la realizarea serviciului, la bunurile ce fac obiectul concesiunii si la plata redeventei.

Mai mult, consemnam obligatia concesionarului de a realiza, in mod direct, obiectul concesiunii, o obligatie continua ca efect al continuitatii serviciului public, aspect ce conduce la con­cluzia potrivit careia, concesionarul nu poate renunta la concesiune fara acordul concedentului, oricat de impovaratoare ar fi devenit obligatiile rezultate din conce­siune.

Cu toate acestea, in cazul contractului de prestari servicii, concesionarul are dreptul sa ceara reasezarea contractului, indiferent daca exista sau nu o clauza de impreviziune, adica o clauza care sa tina cont de producerea unui eveniment care ar putea rasturna echilibrul financiar al contractului.

In ceea ce priveste incetarea contractului de concesiune, aceasta poate avea loc, in mod firesc, in situatia tipica prin ajungerea la termen sau in alte patru situatii atipice. Astfel, incetarea contractului poate sa intervina in urmatoarele situatii:

a) la expirarea duratei stabilite in contractul de concesiune;

b) cand interesul national sau local o impune, prin denuntarea unilaterala de catre concedent, cu plata unei despagubiri juste si prealabile in sarcina concedentului;

c) in cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concesionar, prin rezi­lierea unilaterala de catre concedent, cu plata de despagubiri in sarcina concesionarului;

d) in cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concedent, prin rezilie­rea unilaterala de catre concesionar, cu plata de despagubiri in sarcina concedentului;

e) disparitia dintr-o cauza de forta majora a bunului concesionat sau in cazul imposibilitatii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renuntare, fara plata unei despagubiri.

In referire la exercitarea dreptului de control a statului, credem ca aceasta se realizeaza prin ministerele de resort si Ministerul Finantelor Publice, pentru con­cesiunile de interes national si, respectiv, directiile generale ale finantelor publice si controlului financiar de stat judetene si a municipiului Bucuresti, pentru concesiunile de interes local, urmarindu-se, in mod special, respectarea dispozitiilor referitoare la: hotararea de concesionare; publicitate; continutul caietului de sarcini si a instructiunilor privind organizarea si desfasurarea licitatiei; componenta si modul de lucru ale Comisiei de evaluare a ofertelor; informarea factorilor interesati despre acordarea sau incetarea concesiunii; indeplinirea obligatiilor contractuale de catre concedent si concesionar. Nerespectarea de catre partile contractante a obligatiilor cuprinse in contractul de concesiune atrage raspunderea contractuala a partii in culpa.

In legislatia privind regimul juridic al concesionarii sunt reglementate si o serie de sanctiuni contraventionale pentru persoanele fizice si juridice care incalca anumite dispozitii ale sale, ce se completeaza cu dreptul comun in materie, Legea nr. 32/1968, in prezent inlocuita cu O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002.

In doctrina s-a apreciat ca ar fi fost mai oportuna si stabilirea unei raspunderi adminis­trativ-disciplinare intrucat, din analiza dispozitiilor a caror nerespectare este sanc­tionata, rezulta in mod evident ca este vorba despre incalcarea unor atributii legate de functia pe care o indeplinesc persoanele ce urmeaza sa fie sanctionate.

3. Regimuri domeniale speciale

Doctrina dreptului administrativ apreciaza faptul ca problematica regimurilor domeniale speciale intereseaza mai ales sub aspectul modalitatilor de restrangere a exercitarii dreptului de proprietate privata asupra unor bunuri apartinand unor persoane fizice sau juridice, in conditiile art. 53 din Constitutia republicata.

O analiza doctrinara ampla cu privire la cele mai importante regimuri domeniale, consacrate legislativ, o gasim in Tratatul de drept administrativ al prof. Antonie Iorgovan, actualizata cu fiecare noua editie, in raport cu numeroasele schimbari legislative ce au intervenit adeseori in aceasta materie.

Suntem obligati sa recunoastem ca, desi modificarile legislative sunt frecvente, fie pe fondul binecunoscutei incon­secvente a legiuitorului, fie datorita necesitatii de a acoperi vidul legislativ existent, ideile de forta si mesajul pe care prezentarea unor regimuri domeniale speciale (al fondului funciar, al protectiei mediului, al patrimoniului public cultural, al frontierei de stat etc.) urmareste sa-l transmita, isi pastreaza pe deplin valabilitatea si actualitatea.

Ne referim, in primul rand la identificarea unui regim de paza si protectie apli­cabil unor bunuri proprietate privata, pentru anumite considerente, in vederea conservarii si transmiterii lor viitoare, formulare utilizata ca atare, chiar si in unele acte normative.

Ideea unor limitari aduse dreptului de proprietate privata a fost dezvoltata in doctrina, chiar si de specialisti in drept civil. Astfel intr-unul dintre primele studii consacrate proprietatii dupa intrarea in vigoare a Constitutiei se mentioneaza necesitatea ca printre limitarile aduse dreptului de proprietate privata, in raport cu unele interese de ordin general, sa fie pastrata obligatia generala a tuturor detinatorilor de terenuri agricole de a asigura cultivarea acestora si protectia solului. Sunt sustinute si explicate masurile ce pot fi luate de catre autoritatea administrativa, reprezentanta statului sau unitatilor administrativ-teritoriale prin care se exercita continu­tul concret al dreptului de paza si protectie, impotriva proprietarilor de terenuri care nu isi indeplinesc aceasta obligatie. Autorul cita, in acest context, un articol din lege care prevedea ca proprietarii de terenuri care nu isi indeplinesc obligatiile amintite urmau sa fie somati, in scris, de autoritatile administratiei publice locale, iar cei care, din motive ce le erau imputabile, nu dadeau curs somatiei in termenul stabilit prin aceasta, urmau sa fie sanctionati anual cu plata unei sume de bani, in raport cu categoria de folosinta a terenului.

Trebuie sa recunoastem ca, Legea fondului funciar a consacrat principiul prevenirii si, respectiv, combaterii proceselor de degradare si poluare a solului, determinate fie de fenomene naturale, fie de activitati economico-sociale, stabilind obligatii in sar­cina unor autoritati publice, atat in ceea ce priveste intocmirea studiilor si proiectelor lucrarilor de protectie si ameliorare a solului, cat si in ceea ce priveste executia acestor lucrari. In viziunea legiuitorului, detinatorii de terenuri participa si ei la acest proces, avand, in acest sens, o obligatie publica si, drept urmare, prerogativele dreptului de proprietate re­clama respectarea unor reguli de ordine publica.

In acest sens, pentru terenurile care prin degradare si poluare si-au pierdut, total sau partial, capacitatea de productie pentru culturi agricole sau silvice, legiuitorul a prevazut constituirea unor perimetre de ameliorare, iar detinatorii de terenuri incluse in aceste perimetre au obligatia de a le pune la dispozitia autoritatilor, in vederea aplicarii masurilor si lucrarilor prevazute in proiectul de ameliorare, pastrand dreptul de pro­prietate. Pe de alta parte, legea stabileste ca includerea de catre primarie a unui anumit teren in aceasta categorie se poate face numai cu acordul proprietarului, iar in ipoteza in care proprietarul nu este de acord, primaria va face propuneri motivate prefecturii pentru a decide. In mod evident, avem de-a face aici cu un regim de paza si protectie instituit asupra unor terenuri apartinand unor persoane fizice in vederea conservarii si transmiterii lor generatiilor viitoare.

Legea nr. 169/1997 pentru modificarea si completarea Legii fondului funciar a adaugat inca doua alineate acestui articol, prin care a fost reglementata expres posibi­litatea de a se ajunge la masura extrema, cea a exproprierii pentru cauza de utilitate publica, in cazul in care proprietarul refuza sa adopte o pozitie favorabila derularii proiectului de ameliorare a solului, fapt ce demonstreaza atentia acordata de legiuitor acestor probleme.

Consemnam si faptul ca, imediat dupa adoptarea Constitutiei au fost statornicite, prin noua lege a ocrotirii mediului inconjurator, numeroase sarcini si ingradiri ale dreptului de proprietate privata. Este ceea ce s-a si intamplat, prin adoptarea legii privind protectia mediului prin care s-au consacrat unele regimuri domeniale speciale, urmarindu-se, in ansamblu, reglementarea protectiei mediului, obiectiv de interes public major. In acest sens, legea prevede ca protectia solului, a subsolului si a ecosis­temelor terestre, prin masuri adecvate de gospodarire, conservare, organizare si ame­najare a teritoriului, este obligatorie pentru toti detinatorii, indiferent cu ce titlu.

Suntem obligati sa observam ca, legea instituie reguli de protectie atat pentru bunurile proprietate publica, cat si pentru cele apartinand proprietarilor particulari. In acest sens, se stabilesc o serie de obligatii, in scopul asigurarii protectiei calitatii solului, pentru detinatorii de terenuri cu orice titlu, precum si o serie de obligatii, pentru detinatorii, cu orice titlu, ai padurilor, vege­tatiei forestiere din afara fondului forestier si pajistilor.

In acelasi timp, legea stabileste un regim domenial pentru ariile protejate, inte­lese ca zone delimitate geografic, cu elemente naturale rare sau in procent ridicat, desemnate sau reglementate si gospodarite in sensul atingerii unor obiective specifice de conservare, cuprinzand parcuri nationale, rezervatii ale biosferei, monumente ale naturii si altele. Astfel, detinatorii de suprafete terestre sau acvatice limitrofe ariilor protejate, monumentelor naturii sau pe ale caror terenuri s-au identificat ele­mente susceptibile de a fi ocrotite, sunt obligati sa respecte statutul acestora pentru a asigura transmiterea lor generatiilor viitoare. Si in acest caz, in egala masura, poate fi vorba despre proprietari particulari, carora legiuitorul le impune o serie de reguli de paza si protectie, consacrand un regim domenial special anumitor categorii de bunuri.

In fine, aceeasi precizare referitoare la necesitatea transmiterii anumitor cate­gorii de bunuri generatiilor viitoare o intalnim si in reglementarea consacrata protejarii patrimoniului cultural national mobil. Prin aceasta reglementare se prevede ca, se instituie regimul juridic al bunurilor apartinand patrimoniului cultural national mobil, denumit in continuare patrimoniul cultural national, indiferent de proprietarul acestora, prin reglementarea activitatilor specifice de protejare: evidenta, expertiza, clasare, cercetare, depozitare, conservare, restaurare si punere valoare, in vederea accesului democratic la cultura si transmiterii acestor valori generatiilor viitoare .

Se cuvine sa precizam ca, potrivit legii, patrimoniul cultural national mobil este alcatuit din bunuri cu valoare excep­tionala istorica, arheologica, documentara, etnografica, artistica, stiintifica, tehnica, literara, cinematografica, epigrafica, reprezentand marturii materiale ale evolutiei mediului natural si ale relatiilor omului cu acesta, ale potentialului creator uman si ale contributiei romanesti la civilizatia universala, precum si bunuri culturale care fac parte din colectiile publice care figureaza in inventarele muzeelor, arhivelor si fondurilor bibliotecilor, in inventarele cultelor ecleziastice si ale institutiilor ecleziastice.

Legiuitorul precizeaza ca bunurile culturale mobile pot fi proprietate publica sau privata a statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale sau proprietate privata a persoanelor fizice si a persoanelor juridice de drept privat.

Bunurile care fac parte din patrimoniul cultural national mobil se grupeaza in urmatoarele categorii:

- bunuri mobile de importanta deosebita, avand o valoare exceptionala, care beneficiaza de o protectie speciala, ce formeaza tezaurul patri­moniului cultural national;

- bunuri mobile de importanta istorica, documentara, artistica, etnologica, stiintifica si tehnica, care beneficiaza de protectia acordata prin prevederile unor acte normative, ce formeaza fondul patrimoniului cultural natio­nal;

- bunuri culturale mobile care, nefiind clasate in cele doua categorii, formeaza patrimonial mobil comun.

Incadrarea unui bun cultural intr-una dintre categoriile mentionate se face pe baza metodologiei stabilite de catre Ministerul Culturii si Cultelor. Pentru incadrarea unui bun intr-una din aceste categorii este necesara declansarea procedurii de clasare .

Statul garanteaza proprietatea asupra bunurilor care constituie patrimoniul cultural natio­nal si asigura protectia si conservarea acestora. Exercitarea dreptului de proprietate si a altor drepturi reale, precum si a dreptului de administrare asupra unui bun din patrimoniul cultural national este supusa reglementarilor legale.

De asemenea, autoritatile publice, proprietarii, titularii altor drepturi reale, precum si titularii dreptului de administrare asupra bunurilor ce fac parte din patrimoniul cultural national au obligatia de a le proteja impotriva oricaror acte comisive sau omisive care pot duce la degradarea, distrugerea, pierde­rea, sustragerea sau exportul ilegal al acestora. Legea prevede expres obligatia autoritatilor competente de a face toate demer­surile potrivit prevederilor si conventiilor internationale la care Romania este parte, pentru redobandirea unor bunuri culturale care au fost exportate ilegal, au fost sustrase din muzee sau colectii ori detinute fara temei legal in strainatate.

Sintetizand cele afirmate anterior, constatam ca legea stabileste o mul­titudine de sarcini in persoana detinatorilor bunurilor aflate in patrimoniul cultural national mobil, justificate de altfel prin ideea interesului public prezent in cauza, prin care permite, chiar de multe ori obliga diverse autoritati publice sa intervina prin diverse mijloace juridice in materia utilizarii si a circulatiei acestor bunuri, fiind con­sacrat, fara dubiu, un drept de paza si protectie, caracteristic domenialitatii publice, in favoarea puterii publice si, pana la urma, in favoarea intregii societati.

Potrivit unui alt act normativ, privind protejarea monumentelor istorice cu modifi­carile si completarile ulterioare: bunurile imobile, constructiile si terenurile situate pe teritoriul Romaniei sau in afara granitelor, proprietati ale statului roman, semnificative pentru istoria, cultura si civilizatia nationala si universala sunt monumente istorice.

Monumentele istorice si zonele lor de protectie sunt evidentiate in planurile urbanistice generale si in toate celelalte documentatii de urbanism si amenajare a teritoriului.

Regimul de monument istoric este conferit prin clasarea acestor bunuri imobile. Monumentele istorice fac parte integranta din patrimoniul cultural national si sunt protejate prin lege. Activitatile si masurile de protejare a monumentelor istorice se realizeaza in interes public.

Prin protejarea monumentelor istorice se intelege ansamblul de masuri cu carac­ter stiintific, juridic, administrativ, financiar, fiscal si tehnic menite sa asigure identi­ficarea, cercetarea, inventarierea, clasarea, evidenta, conservarea, inclusiv paza si intretinerea, consolidarea, restaurarea, punerea in valoare a monumentelor istorice si integrarea lor social-economica si culturala. Potrivit legii, statul garanteaza si asigura protejarea monumentelor istorice in conditiile stabilite prin lege. Asemeni bunurilor culturale mobile, monumentele istorice apartin fie domeniului public sau privat al statului, al judetelor, oraselor sau comunelor, fie sunt proprietatea privata a persoanelor fizice sau juridice.

Legea stabileste in detaliu o serie de obligatii si drepturi ce revin proprietarilor si titularilor dreptului de administrare sau ai altor drepturi reale asupra monumentelor istorice, in scopul protejarii acestora, urmate de sanctiuni in cazul nerespectarii. Astfel, monumentele istorice aflate in proprietatea persoanelor fizice sau juridice de drept privat pot fi vandute numai in conditiile exercitarii dreptului de preemptiune al statului roman, prin Ministerul Culturii si Cultelor, sau al unitatilor administra­tiv-teritoriale, prin autoritatile administratiei publice locale, dupa caz, sub sanctiunea nulitatii absolute a vanzarii. Se instituie astfel un drept de preemptiune in trepte, cum a fost calificat in doc­trina, fiind vorba de o dispozitie de dubla protectie a interesului public, ca dimensiu­ne a domenialitatii publice care afecteaza bunul respective.

Concluzionand, vom retine ca ultimul act normativ consacra cateva noutati de regim juridic in privinta modului in care monumentele istorice aflate in proprietate privata se integreaza in circuitul civil, amendand dreptul de dispozitie, ca prerogativa esentiala a dreptului de proprietate, prin impunerea unor norme procedurale speciale in situatia instrainarii lor, norme menite sa inlature posibilitatile de devalizare a patrimoniului cultural national prin alienarea irationala si in scopuri financiare obscure a monumentelor.

Pe de alta parte, consemnam faptul ca, bunurile vizate de legile mentionate, aflate in stapanirea particularilor, isi pastreaza statutul de apartenenta la proprietatea privata, fiind insa grevate de anumite conditii restrictive si imperative totodata, in privinta modalitati lor de protejare, administrare, conservare etc. si mai cu seama in privinta circuitului lor juridic, care se impune a fi atent supravegheat de autoritatile publice.

Intregul set de acte normative la care am facut referire anterior, reprezinta tot atatea exemple ale unor regimuri juridice speciale, instituite si asupra unor bunuri proprietate privata, care, fara a intra in sfera domeniului public (pentru ca ar deveni inalienabile, ori ele pot fi instrainate doar in conditiile legii, in baza unui drept de preemptiune etc.), sunt supuse unor reguli de paza si protectie, exorbi­tante de la dreptul comun.

Ideea esentiala, a instituirii unor astfel de regimuri domeniale speciale, consfintita nu o data prin lege, este aceea a conservarii si transmiterii lor generatiilor viitoare.

4. Despre parteneriatul public-privat in practica activitatii administrative

In finalul capitolului dedicat concesionarii patrimoniului public ne vom opri asupra problematicii parteneriatului public-privat, ca forma concreta de colaborare intre stat sau unitatile administrativ-teritoriale, prin autoritatile lor, si partenerii privati.

Intr-o analiza recenta consacrata acestei institutii s-a consemnat faptul ca o caracteristica a democratiei contemporane o constituie faptul ca, sub diverse forme si in cele mai diferite domenii, din ce in ce mai mult, cetatenii particulari, administratii, consu­matorii, cu alte cuvinte o multime de persoane fizice si juridice, urmaresc sa se afle asociati direct cu activitatea statului.

Ca toata lumea, in Romania postdecembrista, asemanator statelor vestice, s-a cautat si continua sa se identifice formule pentru diversificarea formelor de atragere a agentilor privati ori a structurilor neguvernamentale, depasindu-se traditionalele limite.

Decizia dezvoltarii unui numar tot mai mare de servicii publice, realizate in mare parte si de persoane juridice de drept privat, adeseori in conditii mai bune decat ar fi putut sa o faca statul sau unitatile administrativ-teritoriale este promovata acum in mod constant in literatura de specialitate.

Referitor la notiunea de parteneriat, s-a afirmat ca fara a avea un continut juridic expres, ar parea ca aceasta evoca o relatie de colaborare intre un organism public si unul privat in vederea realizarii unor sarcini comune. Se stie ca sistemele de parteneriat au o indelungata traditie in Franta, prin colaborarea intre autoritati si sectorul privat in privinta concesiunii bunurilor publice, mai ales a serviciilor publice. Inca de la inceputul secolului trecut, concesiunea a fost din ce in ce mai utilizata in situatiile in care autoritatile administrative isi propuneau o eficientizare a serviciilor publice, fara a fi nevoite sa investeasca sume importante din bugetul propriu.

De asemenea, sistemul de parteneriat public-privat la nivel local, dupa modelul pe care il intalnim in prezent, s-a conturat la inceputul anilor 80 ai secolului trecut, in toata Europa Occidentala si in S.U.A., sub forma cooperarii intre autoritatile locale si sectorul privat, urmarindu-se implementarea unor proiecte ca reabilitarea zonelor industriale aflate in declin.

Urmand aceste modele, in ultimii ani, si autoritatile administratiei publice locale din Romania au inceput sa incheie parteneriate cu sectorul privat si societatea civila in vederea realizarii unor investitii in infrastructura si pentru operarea unor servicii publice de interes local, orientare ce tine preponderent de avantajele pe care, de regula, le presupune un astfel de parteneriat, si anume: de impartire a costurilor realizarii unei investitii, a riscurilor asociate exploatarii acesteia si partial de lipsa resurselor din administratia publica locala destinate investitiilor.

De altfel, instruirea, identificarea oportunitatilor, evaluarea si mai apoi asumarea riscului unei afaceri sunt primele conditii pentru ca administratia sa se implice in proiecte privind parteneriatul public-privat.

Practica politica si administrativa a statuat ca un parteneriat public - privat presupune parcurgerea a doua etape:

- prima are in vedere adoptarea unei decizii cu caracter politic de a initia realizarea acestuia;

- a doua etapa reprezinta o procedura administrativa prin care se urmareste implementarea deciziei politice.

Daca decizia politica nu degaja efecte juridice imediate, aceasta a doua etapa a impus adoptarea unei legislatii specifice, prin care s-a incercat sporirea formelor de colaborare intre sectorul public, reprezentat de autoritatile administratiei publice centrale si locale si, respectiv, sectorul privat, adica mediul de afaceri.

In sistemul legislativ romanesc actual, parteneriatul public-privat este reglementat in principal prin Ordonanta Guvernului nr. 1612002 privind contractile de parteneriat public-privat, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 470/2002, modificata si completata prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 15/2003, la randul ei, aprobata cu modificari si completari, prin Legea nr. 293/2003.

Faptul ca in acest domeniu sensibil nu a fost elaborat de la bun inceput un singur act normativ, asupra caruia sa nu se intervina cu modificari si completari, in mai multe randuri, cum s-a si intamplat, si adeseori in mod cu totul inutil, demonstreaza incapacitatea guvernantilor de a percepe corect adevaratul inteles si ratiunea existentei parteneriatului public-privat. In plus, nu trebuie uitat ca dispozitii cu privire la parteneriatul public-privat se rega­sesc si in alte acte normative, precum Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala sau Ordonanta Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociatii si fundatii.

Trebuie sa retinem ca, in esenta, prin contractele de parteneriat public-privat se intentioneaza punerea unor bunuri publice la dispozitia particularilor, pentru a face sa functioneze un ser­viciu public, in conditiile legii.

Nu putem sa nu atragem, insa, atentia asupra faptului ca ne aflam in fata a multor reglementari contradictorii, in a caror aplicare, chiar si de catre cel mai binevoitor investitor, nu poate fi facuta cu usurinta. Tiparul legiuitorului este mult prea stramt fata de ceea ce presupune cu adevarat parteneriatul public-privat, acest instrument de colaborare intre autoritati publice si parteneri privati fiind adeseori evocat, fara nici o legatura cu cadrul legal existent, principalele probleme ce ar trebui luate in considerare in relatia sector public-sector privat tinand deci de barierele institutionale, mai ales legale, precum si de pregatirea resurselor umane in cadrul administratiei publice.