ROLUL CONTROLULUI ADMINISTRATIV IN ASIGURAREA LEGALITATII ADMINISTRATIEI PUBLICE
1. Notiunea controlului administrativ
Spre deosebire de controlul parlamentar si controlul judecatoresc, precum si de alte forme de control exercitate de catre societatea civila, controlul infaptuit de catre administratia publica asupra ei insasi, desemneaza un tip aparte al controlului, purtand denumirea de control administrativ.
Functionarea administratiei publice, in spiritul exigentelor principiului legalitatii, reclama existenta unor factori cu caracter autoreglator, atat la nivelul structurii administrative interne, cat si a celei externe. Din acest punct de vedere, controlul administrativ constituie forma cea mia complexa a controlului asupra activitatii organelor administratiei publice, desemnand, totodata, componenta esentiala a activitatii de conducere generala a administratiei publice de catre Guvern.
Controlul este intotdeauna necesar confruntarii si asigurarii conformitatii, comportand obligatoriu doi termeni si un raport intre acestia. Acest raport, denumit conformitate, nu presupune, insa, constatarea unei identitati, astfel ca, in anumite cazuri, controlul se traduce prin investigarea existentei unei corespondente depline intre baza de referinta si chestiunea supusa examinarii, in alte cazuri, acceptandu-se marja de apreciere, intre anumite limite.
Dincolo de varietatea formelor de control administrativ, pe care le voi examina in cele ce urmeaza, consider ca rolul acestora este de a asigura o deplina conformitate a activitatii organelor si autoritatilor administrative cu cerintele si obiectivele sociale exprimate in legi, a caror executare se realizeaza in cadrul administratiei publice. Ca atare, notiunea controlului administrativ este definita ca fiind acea activitate ce se desfasoara regulat, in cadrul structurii generale a administratiei publice, ca o componenta fundamentala a mecanismului administrativ, al carei scop il constituie asigurarea conformitatii conduitei administrative cu comandamentele statale, prevazute de lege, realizandu-se unitatea de scop si actiune in administratia publica.
Indiferent de forma controlului si autorul acestuia se pot distinge trei elemente ale controlului administrativ: obiectul, obiectivele si operatiunile de control.
Obiectivul controlului il poate constitui, in mod individual sau in ansamblul lor, mijloacele umane, materiale, financiare, precum si mijloacele si procedeele folosite de organele administratiei publice. Intr-o alta opinie, in administratia publica, obiectul controlului 333i84d il constituie actiunile si inactiunile, sau altfel spus, conduita organului administratiei publice sau a functionarului acestuia, modul concret in care acestia si-au exercitat atributiile cu care au fost investiti.
Cat priveste baza de referinta, aceasta include toate acele elemente care trebuie urmarite in cadrul controlului, respectiv obiectivele ce trebuie realizate de catre organele administrative controlate, mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse, procedeele intrebuintate in acest scop, caracterul prohibitiv sau imperativ la care sunt supuse activitatile administratiei publice si care trebuie respectat. Mai poate include si alte aspecte referitoare la eficienta, oportunitate, functionalitate sau rentabilitate.
Operatiunile de control au caracterul unor operatiuni administrative realizate de catre autorii controlului care urmaresc sa stabileasca conformitatea obiectului controlat cu elementele cuprinse in baza de referinta. Operatiunile de control pot fi mai simple sau mai complexe dupa cum elementele din baza de referinta comporta un grad mai mic sau mai mare de apreciere si de tehnicitate din partea autorului controlului.
Controlul de legalitate a unor acte administrative este o activitate complexa, deoarece ea presupune cunoasterea temeinica a reglementarilor legale, privitoare la obiectivitatea controlata dar si a particularitatilor activitatii organului controlat.
De o complexitate mai mare apreciem activitatea de control a oportunitatii actelor administrative, intrucat aprecierea organului de control trebuie sa aiba in vedere mai multe elemente (eficienta, rentabilitate, operativitate, functionalitate).
Indiferent de caracterul intern sau extern al controlului administrativ, o asemenea activitate presupune intotdeauna existenta a doua subiecte: subiectul activ (cel care controleaza) si subiectul pasiv (cel controlat). Actiunea primului asupra celui de-al doilea are ca obiect general, in cadrul controlului, verificarea legalitatii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a intregii activitati desfasurate de catre cel controlat, prin procedee si metode specifice, utilizand mijloace tehnice variate, ansamblul acestora constituind continutul controlului administrativ.
2. Tipologia controlului administrativ
Controlul administrativ reprezinta, in esenta, mijlocul prin care se asigura functionarea adecvata a „masinii administrative”, prin indeplinirea corecta de catre organele administrative a sarcinilor ce le revin. In raport de pozitia organului de control fata de organul controlat, distingem intre controlul administrativ intern si controlul administrativ extern.
Activitatea de control desfasurata de catre autoritatile administrative abilitate are menirea de autoreglare a actiunilor realizate de organele competente ale sistemului, cat si structurile interioare ale acestor organe.
Putem, astfel, constata ca activitatea de autoreglare se realizeaza prin controlul intern, exercitat in cadrul fiecarui organ al administratiei publice, prin controlul extern, exercitat de autoritatile administrative, ierarhic superioare deferitelor organe ale administratiei publice, prin controlul de tutela administrativa, exercitat de diferite organe autonome care functioneaza in cadrul structurii administratiei publice si prin controlul jurisdictiilor administrative.
Controlul administrativ intern se exercita de catre functionarii public cu functii de conducere, din interiorul organului, asupra celor din subordinea lor, pe cand controlul administrativ extern se exercita de catre organe din afara organului administratiei publice controlat si care nu se situeaza, neaparat, in acelasi sistem. Forma de control cea mai extinsa in cadrul administratiei publice este controlul intern.
Acesta este realizat ca o competenta a activitatii de conducere a organelor administratiei publice de catre organele colegiale sau unipersonale care au competenta conducerii in cadrul fiecarui organ al administratiei publice. El consta in verificarea subdiviziunilor administrative si a functionarilor unei institutii administrative de catre functionarii superiori sau cu drept special de control in cadrul aceleasi institutii administrative si luarea masurilor juridice necesare pentru inlaturarea deficientelor si prevenirea lor.
O prima modalitate de exercitare a controlului intern o reprezinta autocontrolul - atunci cand fiecare functionar, serviciu sau birou isi controleaza activitatea proprie. Desi utilizata mai rar, aceasta forma a controlului este deosebit de importanta, intrucat ofera posibilitatea de a se corecta abaterea imediat, dupa cum poate sa o previna in operatiunile de executare ce urmeaza.
Cea de a doua modalitate, considerata drept clasica si uzuala, o reprezinta actiunea de control intern exercitata de conducatorii tuturor birourilor, serviciilor, sectiilor, sectoarelor, oficiilor, in general ai compartimentelor de specialitate, care vizeaza executarea deciziilor administrative ce-i privesc.
Dincolo de actiunea controlului intern de la nivelul autoritatilor si organelor administratiei publice, o pondere insemnata si un rol deosebit in functionalitatea sistemului, il reprezinta controlul administrativ extern. Acest control comporta doua forme, unul al carui obiect are un caracter general, celalalt cu un obiect particular sau specializat, vizand protejarea unui aspect determinat al legalitatii administrative sau care se aplica numai anumitor categorii de servicii.
Controlul general are la originea sa, dar si ca fundament elementar, o necesitate de natura disciplinara, el vizand asigurarea la niveluri diferite ale administratiei, a ordinii juridice, perceputa ca un factor de unitate si coerenta.
Controlul specializat vizeaza prin excelenta, functionarea unor servicii publice, care se disting prin particularitatile lor si care sunt organizate in cele mai importante domenii ale activitatii statelor sau ale colectivitatilor teritoriale.
In cadrul controlului administrativ extern distingem urmatoarele forme de control:
a) Controlul ierarhic
Controlul ierarhic reprezinta un element important al conducerii, constituind o garantie atat in ceea ce priveste respectarea legalitatii in administratia de stat, cat si a realizarii sarcinilor, drepturi de decurg din elementele de continut ale subordonarii administrative.
Dreptul de control ierarhic, intocmai ca si cel intern, nu trebuie prevazut in mod expres de lege, el fiind exercitat in virtutea relatiei ierarhice, astfel ca actiunile de control pot fi exercitate oricand din oficiu sau la sesizare.
Din punct de vedere al momentului in care intervine activitatea de control, in raport cu activitatea care constituie obiectul controlului 333i84d , controlul ierarhic poate fi anterior, concomitent sau posterior.
Acest tip de control se exercita, de regula, din oficiu, dar si la cererea celor interesati de catre organele administrative ierarhic superioare, fie pe linie orizontala, fie pe linie verticala, in virtutea raporturilor de subordonare ierarhica intre organele administratiei publice.
O asemenea forma a controlului administrativ extern cuprinde intreaga activitate a organelor subordonate, atat actele juridice, cat si faptele materiale, fiind un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv cele de oportunitate.
Autoritatea superiorului comporta o paleta larga de prerogative, precum puterea de numire si de revocare in si din functie, puterea de a da instructiuni obligatorii. Prin controlul ierarhic, superiorul detine o putere mai mare pentru uniformizarea actiunii administrative pe care o conduce. Controlul mentinandu-se in raport de exercitarea atributiilor organismelor subordonate, chiar si atunci cand puterea de decizie este desconcentrata.
In acest context, se mai impune a arata corelatia intre controlul administrativ ierarhic si recursul ierarhic, in sensul ca orice recurs ierarhic reprezinta, implicit, o forma de realizare a controlului administrativ ierarhic, fara ca reciproca sa fie adevarata.
Daca exercitarea controlului ierarhic este constituit intr-o organizare administrativa bazata pe raporturi de subordonare , in schimb, recursul ierarhic trebuie sa fie expres prevazut de lege, care statueaza aplicarea unor proceduri administrative speciale (termene, denumirea de atac), fara ca in solutionarea acestuia, organul ierarhic sa se comporte ca un organ cu caracter jurisdictional.
b) Controlul de supraveghere general
Acest tip de control al administratiei publice incumba Guvernului, ca autoritate publica executiva, in virtutea prerogativei constitutionale de „exercitare a conducerii generale a administratiei publice”. Acest drept de control al guvernului poate fi exercitat direct de catre autoritatea publica executiva sau indirect prin structurile sale proprii, constituite in cadrul aparatului guvernamental sau ca organ de specialitate direct subordonate.
Dreptul de control al Guvernului decurge, in mod firesc, din natura functiunii executive pe care o exercita ceea ce presupune ca in planul organizarii, executarii si realizarii in concret si in mod unitar a legii, Guvernul trebuie sa dispuna de acele parghii si instrumente juridice care sa-i permita sa constate disfunctionalitatile, sa dispuna si sa aplice corectii necesare.
Cu privire la controlul general, am in vedere rolul si atributiile Autoritatii nationale de Control, ale Corpului de Control al Guvernului, ale Ministerului Administratiei si Internelor, precum si ale prefectului, ca reprezentant al Guvernului in judete si in municipiul Bucuresti.
c) Controlul specializat
Controlul specializat se exercita, in numele Guvernului, de catre organele de specialitate organizate in subordinea directa a acestuia, atat la nivel central cat si teritorial, in cele mai diverse domenii si sectoare de activitate: financiar, sanitar, protectia muncii, comert s.a.
In structura unor ministere sau a altor organe centrale de specialitate ale administratiei de stat sunt organizate si functioneaza organe care exercita un control administrativ specializat: Inspectoratul de Stat in Constructii din cadrul Ministerului Transporturilor, Constructiilor si Turismului; Inspectia Muncii din structura Ministerului Muncii si Familiei; Garda Financiara, respectiv Autoritatea Nationala a Vamilor, din structura Ministerului Finantelor Publice; Inspectia de Stat a Apelor din cadrul Ministerului Mediului si Gospodaririi Apelor.
Si in cadrul celorlalte ministere si organe centrale de specialitate ale administratiei de stat sunt organizate, de regula, structuri specializate (directii generale, directii si alte compartimente) care exercita controlul administrativ in domeniul respectiv. Un asemenea control administrativ specializat se realizeaza si de catre anumite compartimente constituite in cadrul serviciilor desconcentrate ale ministerelor si celorlalte organe centrale ale administratiei publice organizate la nivelul unitatilor administrativ teritoriale.
Controlul administrativ de specialitate exercitat prin intermediul inspectoratelor si respectiv inspectiile de stat, este un control de legalitate, sub toate aspectele actelor administrative, inclusiv al oportunitatii, nefiind, insa, un control axat pe raporturi de subordonare, motiv pentru care o eventuala masura de anulare nu poate interveni decat in cazurile exprese prevazute de lege. Este o forma a controlului administrativ ce se exercita din oficiu sau la sesizarea unor organe de stat, organizatii ne-statale (publice sau private) sau a cetatenilor.
In cea mai mare parte a statelor Uniunii Europene exista grupe de functionari insarcinati cu controlul intern al ministerelor, pe calea unui control interministerial, realizat de catre corpuri de control specializate, carora le sunt aplicabile reguli specifice integrate in veritabile Statute profesionale. Astfel, in Franta, un numar important de ministere dispun de corpuri de inspectori generali in domenii precum: educatia nationala, finante, politie, dintre care cel mai prestigios este Inspectia generala a finantelor, singurul abilitat sa exercite un control in afara propriului minister.
Controlul financiar este cel mai important dintre controalele administratiei, acesta reprezentand mijlocul prin intermediul caruia se asigura conducerea de catre stat a executarii bugetului sau, sub forma legii finantelor publice. Acest tip de control specializat este considerat pretutindeni in spatiul Uniunii Europene ca una dintre constrangerile cele mai puternice, care ii pun la incercare pe administratori, incetinind uneori procesul de decizie, dand un caracter foarte rigid punerii in aplicare a politicilor.
Pe langa controlul exercitat de catre inspectiile de stat, controlul administrativ specializat mai poate imbraca forma controlului exercitat de organele administrative cu caracter jurisdictional, cu prilejul exercitarii cailor administrative de atac, in conditiile legii, dar si forma controlului exercitat de organe special constituite pentru control (Curtea de Conturi). In aceste cazuri, se impune o abordare pluridisciplinara prin completarea normelor dreptului administrativ cu alte categorii de norme specifice altor subramuri ale dreptului public (dreptul muncii, dreptul financiar, dreptul mediului etc.).
d) Controlul de tutela administrativa
Acest tip al controlului administrativ este institutionalizat in masura in care diferite parti componente ale structurii sistemice a administratiei publice sunt organizate si functioneaza in mod autonom. Astfel, tutela administrativa se asociaza cu modalitatea efectiva de organizare si functionare a administratiei publice locale pe baza principiului descentralizarii administrative. In esenta, tutela administrativa desemneaza controlul exercitat de stat asupra unui organ descentralizat, in limitele si conditiile stabilite de lege.
Intrucat aplicarea descentralizarii administrative nu are drept consecinta independenta totala a colectivitatilor locale fata de statul in care sunt organizate, autoritatile publice centrale isi rezerva dreptul de a supraveghea activitatea colectivitatilor locale, exercitand asupra acestora un anumit tip de control, care poarta denumirea de tutela administrativa, care in prezent este denumit „control de legalitate”.
Acest tip de control este necesar, din mai multe ratiuni: in primul rand, el profita statului insusi, care trebuie sa salvgardeze unitatea sa politica si sa vegheze la respectarea legii in interesul persoanei descentralizate, dar si interesului indivizilor care pot avea nevoie de protectie contra autoritatii descentralizate.
Tutela administrativa se exercita de catre Guvern, in contextul amplu al supravegherii autoritatii publice executive asupra intregii structuri a administratiei publice, inclusiv asupra administratiei publice locale. In sistemul romanesc de drept, mult mai pregnant este rolul prefectului ca autoritate de tutela administrativa, care indeplineste in numele Guvernului, pe care il reprezinta la nivel teritorial, toate drepturile si obligatiile specifice, in conditiile legii.
In acest sens, pe baza dispozitiilor art. 123, alin. 5 din Constitutia Romaniei, Legea privind institutia prefectului il abiliteaza pe prefect sa exercite controlul de legalitate si sa vegheze ca activitatea consiliilor locale si judetene si a primarilor sa se desfasoare conform legii, desemnandu-i-se astfel reprezentantului Guvernului in teritoriu, in principal, misiunea de a asigura intronarea legalitatii. Reiese, astfel, ca prefectul, ca institutie a administratiei teritoriale a statului, este principala autoritate care exercita tutela administrativa (control de legalitate) in numele Guvernului, care in anumite situatii, prevazute de lege, controlul prefectului trebuie corelat cu rolul si competentele atat ale unor structuri guvernamentale (Corpul de Control al Guvernului) si Ministerului Administratiei si Internelor, cat si altor organe si autoritati ale administratiei publice.
3. Controlul administrativ al actiunii colectivitatilor locale
Instituirea controlului general al statului, in genere a controlului de tutela administrativa, asupra organizarii si functionarii administratiei publice locale, isi regaseste ratiunea in necesitatea existentei unei legaturi organice intre autonomia locala si lege, respectiv, intre interesele locale, comunale, orasenesti si judetene si interesele nationale, exprimate prin lege.
In conditiile in care statul a incetat sa-si asume singur sarcina administrarii societatii, impartind-o cu unitatile administrative ca persoane juridice de drept public ce sunt organizate si functioneaza autonom, raporturile juridice existente intre aceste subiecte au imbracat o alta forma, excluzandu-se vechile racorduri ierarhice de subordonare, carora li se substituie raporturile de colaborare si conlucrare. In acest sens, apreciem ca edificatoare, in contextul legislatiei romanesti, prevederile art. 132, alin. 2 din Legea administratiei publice locale, potrivit carora intre prefecti, ca autoritati de tutela, pe de o parte, si consiliile locale, consiliile judetene si primarii, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare.
Prin eliminarea raporturilor de subordonare intre autoritatile administratiei publice locale si alte organe nu inseamna, insa, lipsa oricaror relatii, acestea mentinandu-se prin intermediul controlului administrativ, atat cu privire la actele juridice cat si a activitatii functionarilor publici. Un astfel de control asupra actelor nu poate fi conceput decat ca un control de legalitate al carui obiect il constituie exclusiv verificarea conformitatii acestor acte administrative cu continutul legii si al altor acte normative, implicand, deci, doar dreptul autoritatilor de control de a aprecia legalitatea si nu oportunitatea.
In acest context, problema tutelei administrative se pune nu numai intre acele autoritati administrative intre care nu exista subordonare ierarhica. Astfel, autoritatile administratiei de stat exercita un control de tutela administrativa asupra autoritatilor administrative proprii ale comunitatilor locale, care urmareste asigurarea respectarii legilor si intereselor statale de catre autoritatile supuse controlului, constituindu-se intr-o forma a controlului administrativ special.
Desi aceasta forma a controlului administrativ opereaza in sistemul administratiei publice romanesti, legislatia actuala nu-l mai reglementeaza in mod expres sub aspect terminologic, nici si sub aspectul „continutului” tutelei administrative. Ratiunea pentru care actuala Constitutie nu mai consacra expres controlul de tutela, este fundamentata pe considerente de ordin politic, si anume, ca o asemenea notiune ar fi socat, atunci cand se cautau formele care sa exprime ideea de autonomie, dupa zeci de ani de regimuri autoritare considerandu-se extrem de necesara punerea bazelor unei autonomii locale reale.
Asadar, desi nu este prevazut in mod expres nici de Constitutie si nici de alte legi organice, regimul tutelei administrative este prezent si in sistemul administratiei publice romanesti, incluzand anumite forme ale controlului administrativ exercitat asupra autoritatilor administrative ce reprezinta colectivitatile locale.
Prin urmare, controlul de tutela administrativa, ca parte componenta a regimului de supraveghere generala a statului asupra administratiei colectivitatilor locale, se constituie intr-o forma a controlului administrativ corelata si adaptata principiului descentralizarii administrative, apropiindu-se tot mai mult de acea forma moderna a controlului administrativ corespunzator sistemului de administratie publica fundamentat pe principiul autonomiei locale.
Raporturile dintre autoritatile centrale si teritoriale, caracterizate prin grade diferite de dependenta fata de centru, pe baza principiilor care domina organizarea administratiei publice, impun cu stringenta exercitarea unor forme a controlului administrativ adecvate, menite a asigura functionalitatea administratiei publice in limitele legii.
Fata de aceasta, consideram ca, in raport de modul concret de organizare a administratiei publice, fiecarui principiu trebuie sa i se asocieze o anumita forma a controlului administrativ, astfel incat sa se asigure o concordanta fireasca intre trasaturile regimului administrativ si tipul controlului exercitat.
Sistemul fundamentat pe principiul descentralizarii administrative, presupune eliminarea puterii ierarhice a organelor centrale fata de cele locale si inlocuirea acesteia cu tutele administrativa. Pe masura ce descentralizarea se extindea, culminand cu statuarea principiului autonomiei locale, ca principiu fundamental al organizarii si functionarii administratiei publice locale, notiunea tutelei administrative isi pierde treptat din continut, astfel ca posibilitatile de control ale organelor centrale asupra colectivitatilor locale isi reduc amploarea si importanta.
Edificator,
in acest sens, este cazul Frantei, care, in anul
Abandonarea conceptiei clasice a tutelei administrative si inlocuirea ei cu cea de control administrativ asupra actiunii colectivitatilor locale, este prevazuta si in Carta Europeana a autonomiei locale, care statueaza aceasta noua forma a controlului si care trebuie reglementata in cadrul legislatiilor nationale numai prin lege sau prin Constitutie.
Fiind cu precadere un control de legalitate, controlul administrativ al colectivitatilor locale trebuie sa aiba in vedere respectarea proportionalitatii interventiei autoritatii de control in raport cu importanta intereselor pe care aceasta intelege sa le ocroteasca. Asadar, indiferent de natura regimului administrativ statuat, pe linia trecerii de la centralizare la descentralizare si autonomie locala, controlul administrativ reprezinta o necesitate in sistemul administratiei publice, insa forma si continutul efectiv al acestuia, racordandu-se particularitatilor imprimate de respectivul regim administrativ.
Se contureaza, astfel, o forma noua a controlului administrativ, care reflecta, in esenta, restrangerea prerogativelor autoritatilor de tutela ale statului, pana la limitele lor „minime”, in contextul regimului de supraveghere a autoritatilor colectivitatilor locale si care consta in exercitarea controlului de legalitate, deopotriva, atat de organele puterii executive cat si de organele puterii judecatoresti.
Consideram ca generarea unei asemenea forme a controlului administrativ, care imbina caracteristicile controlului de tutela administrativa cu cele ale controlului judecatoresc, este consecinta aplicarii principiului autonomiei locale, principiul democratic care sta la baza organizarii si functionarii administratiei publice locale moderne. Acest control este, in principiu, un control de legalitate, inclusiv cu referire la respectarea principiilor constitutionale si se exercita, de regula, posterior emiterii actului administrativ, ceea ce il distinge de institutia tutelei administrative.
4. Controlul administrativ exercitat de catre autoritatile independente
de tip ombudsman in statele Uniunii Europene
Aparitia si dezvoltarea institutiei Ombudsman - ului
Proliferarea institutiilor de tip Ombudsman sau Mediator in cea de-a doua jumatate a secolului XX a fost generata de un complex de factori de natura politico-administrativa, pe fondul dezvoltarii statului de drept, a carui principala coordonata a constituit-o intarirea protectiei legale a drepturilor cetatenilor.
Astfel, cresterea semnificativa a sarcinilor administratiei publice, pe masura complexitatii din ce in ce mai accentuate a vietii economice si sociale a ingreunat derularea raporturilor dintre cetateni si administratie, conlucrarea dintre cele doua parti nefiind deloc facila. Consecinta unei astfel de stari de lucruri a reprezentat-o neincrederea, reticenta si resemnarea cetatenilor, care au inceput sa manifeste rezerve fata de structurile administrative excesiv de birocratice, fiind pusi adesea in fata unor proceduri anevoioase, extrem de formalizate.
Prin urmare, numeroase state au ajuns la concluzia ca institutiile traditionale de protectie juridica a cetatenilor si de control a autoritatilor administratiei publice nu mai erau in masura sa rezolve aceste conflicte, fiind, asadar, necesara conceperea si institutionalizarea unor instrumente juridice noi si eficace, care sa se alature celor deja existente.
In perioada anilor ’50, in majoritatea statelor europene s-a cristalizat ideea introducerii in sistemele nationale de drept a institutiei mediatorului, avand ca punct de pornire, in constructia propriei institutii, adaptata conditiilor si relatiilor nationale, modelul suedez al Ombudsman-ului.
Institutia suedeza Ombudsman va servi drept model tuturor ombudsman-iilor din intreaga lume, caracteristicile acestuia ramanand valabile si in zilele noastre, cu mici modificari, desi acesta a ramas in limitele frontierelor scandinave pe toata durata secolului al XIX-lea.
Prima
tara care a preluat acest model a fost Finlanda, in anul 1919, care a instituit
functia de „mediator”, urmata de
Danemarca in 1954, prin instituirea „ombudsman-ului
pentru administratia civila si armata”, de Germania in 1957 – „wehrbeauftrager”, de Norvegia in anul
1962 – „mediator pentru administratia
civila”, de Marea Britanie in 1967 – „mediator” si de Franta in anul 1973 –
„mediator”. A urmat instituirea in Portugalia, in anul
Mai mult, in ultimul deceniu, institutia Ombudsman-ului a depasit granita statala, fiind imprumutata chiar de catre diverse organizatii internationale (Uniunea Europeana – mediatorul european), ori recomandata statelor membre in vederea preluarii ei (Consiliul Europei).
Neavand putere de constrangere, Ombudsman-ul, nu de putine ori a facut obiectul unor critici puternice, fiind considerat ca o institutie pur decorativa, al carui bilant nu se ridica intotdeauna la nivelul asteptarilor si sperantelor celor care au dorit introducerea sa in Franta ce a atras aparitia unui curent al scepticilor.
In opinia noastra, mediatorul francez, reprezinta mai degraba un ombudsman cicalitor, ce dispune de prea putine mijloace pentru a lupta impotriva principalelor carente ale administratiei - formalismul, pasivitatea, neexecutarea deciziilor justitiei, opinie la care ne raliem si noi. Dincolo de inerentele greutati, specifice oricarui debut, gratie rezultatelor pozitive inregistrate in ultima perioada, urmare recomandarilor mediatorului, curentul reticent s-a mai risipit, astfel ca astazi putem afirma ca institutia mediatorului a reusit sa se inradacineze progresiv, devenind parte integranta a sistemului administrativ, castigandu-si titlul de putator de cuvant al echitatii administrative.
4.2. Definitia Ombudsman-ului
Plecand de la etimologia cuvantului ombudsman, de origine suedeza, ce se traduce prin „cel care pledeaza pentru altul”, reprezinta acea institutie recunoscuta de Constitutie sau printr-un act juridic al autoritatii legiuitoare, condusa de o persoana independenta responsabila, de regula, doar in fata Parlamentului, abilitata sa primeasca plangerile cetatenilor sau care actioneaza din proprie initiativa pentru apararea legalitatii actelor juridice sau administrative, face recomandari ori sugestii si care face publice informari anuale.
Ombudsman-ul este o institutie cu caracteristici speciale, deoarece, spre deosebire de cele trei autoritati publice ce exercita atributele de suveranitate legislativa, executiva si judecatoreasca, el nu dispune de putere de decizie, astfel ca activitatea pe care o desfasoara are la baza doar autoritatea sa morala, intemeindu-se in principal pe prestigiul sau.
In materie de actiune administrativa, el are menirea ca separat de actiunea politica, sa garanteze legalitatea actelor administratiei publice, urmarind ca finalitate ca cetatenii sa dispuna de o alta cale institutionala pentru apararea drepturilor si intereselor lor. Prin urmare, mijloacele uzitate de ombudsman in derularea actiunii sale constau in persuasiune si influentare, in valoarea unei magistraturi de opinie, in superioritate bazata pe cunoastere impartiala a faptelor sau situatiilor, in folosirea stiintei juridice pentru demonstrarea legalitatii sau ilegalitatii, in prudenta diplomatica privitoare la concilierea partilor in litigiu si, respectiv, intr-un simt al echilibrului si al echitatii privitor la identificarea actelor incoerente ale administratiei.
Departe de a se constitui intr-un tribunal suprem sau o instanta superioara de judecata, ombudsman-ul dispune, totusi, de suficiente posibilitati pentru a pune in valoare si de a apara drepturile cetatenilor incalcate de administratie, deruland o activitate constanta de supraveghere a legalitatii actiunii administrative. Insa functia principala a ombudsman-ului rezida in constatarea formala a corectitudinii activitatii administratiei publice.
4.3. Caracteristicile Ombudsman-ului
Aceasta institutie, care actioneaza independent, este creata printr-un act al puterilor statului, al carui conducator, numit fie de catre Parlament, fie de catre Guvern si a carei misiune generala consta in supravegherea activitatii administratiei publice, are menirea de a inspecta, dea demasca erorile, abuzurile sau ilegalitatile administratiei, recomandand masuri concrete de inlaturare a acestora, dand publicitatii rezultatele cercetarii sale.
In opinia lui Donald C. Rowat, cele trei caracteristici principale ale institutiei Ombudsman-ului, care se regasesc in majoritatea sistemelor europene de drept, sunt urmatoarele:
a) in primul rand, ombudsman-ul primeste plangerile particularilor contra administratiei, carora incearca sa le gaseasca o solutie atunci cand constata ca sunt intemeiate;
b) in al doilea rand, ombudsman-ul nu este abilitat sa dea instructiuni sau sa anuleze o decizie, intrucat el nu poseda o putere directa asupra administratiei;
c) in al treilea rand, un aspect fundamental care distinge ombudsman-ul de o instanta administrativa este independenta sa fata de puterea executiva.
Din aceasta perspectiva, ombudsman-ul indeplineste urmatoarele functiuni: functia de supraveghere a respectarii drepturilor fundamentale si a legalitatii activitatii administratiei; functia de cercetare si de control a administratiei publice; functia de mediere sau de recomandare a unor noi masuri legale; functia de sanctionare sau de penalizare a actelor autoritatii care ii ingreuneaza activitatea.
Acestea sunt in esenta prerogative care oglindesc imaginea unei institutii ce se constituie intr-o garantie proprie statului de drept, care se adauga celorlalte deja existente – contenciosul administrativ, contenciosul constitutional, al carei unic sens este acela de a asigura si proteja drepturile si libertatile cetatenilor impotriva abuzurilor statului.
In acelasi timp, trebuie precizat si ceea ce nu este ombudsman-ul, si nume: nu este legiuitor – nu poate dispune masuri cu forta de lege; nu este organism de guvernare – capabil sa ia decizii in politica statului; nu este judecator – apt sa transeze definitiv litigiilor de natura contencioasa; dupa cum nu este avocat – cu competenta de a apara cetatenii in fata instantelor sau pentru probleme personale.
Existenta sa in organizarea institutionala a unui stat, reprezinta, in esenta, un semn distinctiv al regimului democratic, ombudsman-ul nefiind prezent in regimurile autoritare, dat fiind scopul fundamental al actiunii sale, respectiv apararea cetatenilor de abuzurile autoritatilor administratiei publice.
|
