Drumul spre un nou Tratat al UE: Tratatul Lisabona

Drumul spre un nou Tratat al UE: Tratatul Lisabona

Am discutat intr-o serie de cursuri despre constructia europeana intre anii 1950-1970, apoi in urmatoarele doua decenii - pana in 1990 si apoi in deceniul 91-2000. Vom puncta in continuare cum s-a conturat procesul de constituire a actualului Tratat de la Lisabona, care e in curs de ratificare de catre tarile UE.

13.1. Evolutia procesu 959j93j lui de constructie europeana pana la TC[1]

1979 este un an de referinta datorita organizarii primelor alegeri pentru Parlamentul European prin sufragiu universal. Se deschidea astfel calea unui nou model de constructie, propriu european. Desi ales direct, PE nu indeplinea functiile unui parlament obisnuit: nu crea legislatie, de pilda. Uniunea Europeana nu este un stat, nu este nici o federatie nici o confederatie, ci o constructie originala, care imbina elemente federale cu elemente interguvernamentale.

In 1984 a fost lansat Proiectul de Constitutie pentru CE - proiect al PE - supraintitulat Proiectul Spinelli. Proiectul introduce doua proceduri de luare a deciziilor: actiune comuna si cooperare intre state. Chiar daca acest proiect nu a fost pus in practica atunci (intrucat trebuia ratificat de 2/3 din statele membre si acest lucru nu s-a intamplat), a avut urmari serioase. A dus la declansarea, in a doua jumatate a anilor 80, a procesului de unificare monetara, printre altele. A inspirat ulterior ideea de Constitutie europeana.

Proiectul Spinelli propunea ideea depasirii fazei Comunitatii Europene si realizarea unei reforme profunde care sa raspunda la patru probleme:

deficitul democratic;

slaba eficacitate economica ;

ineficienta politica;

absenta CE pe scara internationala.

Proiectul da tonul modelului in 5 dimensiuni:

economica - piata interna, descrisa in AUE si perfectionata in tratatele ulterioare

politica - structura pe pilieri, incompleta, descrisa in TUE Maastricht

sociala - introdusa prin Tratatul Amsterdam

constitutionala - elaborata de Conventia pentru Viitorul Europei

extinderea. [2]

Proiectul Spinelli mai includea: cetatenia europeana, moneda unica, protectia drepturilor fundamentale. El mergea evident pe calea unei constructii federale a CE.

Actul Unic European, care a urmat la scurt timp (1986), schita un model de constructie cu accent spre interguvernamental din punct de vedere politic, prin formalizarea Cooperarii Politice Europene. Din punct de vedere economic punea bazele desavarsirii pietei comune, deci contribuia la dimensiunea federala. AUE a realizat o reforma a Tratatelor constitutive menita sa puna in miscare piata interna si a creat conditiile materiale necesare nasterii UE.

TUE (Maastricht1992) stabilea o Uniune Politica, enunta o Uniune Economica si Monetara incepand cu 1999, realiza o reforma a institutiilor si acredita structura pe pilieri a Uniunii: un pilier comunitar si doi interguvernamentali. Tratatul de la Amsterdam (semnat in 1997) a adaugat componenta sociala, introducea modelul social european.

In ce priveste Uniunea Monetara Europeana:

Politica monetara europeana este prima dintre politicile comune care se realizeaza conform unor metode exclusiv federale si de catre o institutie federala, Banca Centrala Europeana.

UME reclama o mai mare coordonare a politicilor si o mai mare aprofundare politica - in ultima instanta reclama crearea unui Guvern Economic European.

Moneda unica a intrat in functiune la 1 ian 1999 din punct de vedere international si de la 1 ianuarie 2002 ca moneda aflata in circulatie.

13.2. Relansarea dezbaterii privind viitorul Europei

Liderul european care relanseaza discutia privind viitorul Europei, dupa Spinelli si Delors, a fost fostul ministrul german de externe Joschka Fischer. Proiectul lui Fischer, expus in anul 2000[3] este de creare a unei Federatii Europene, cu un Parlament bicameral, si care sa fie asemanator fie celui german fie celui american. Ne aducem aminte ca in anul urmator a avut loc Consiliul European de la Laeken, unde s-a deschis drumul catre Conventia europeana ce avea drept obiectiv construirea unui proiect constitutional.

Nici presedintele francez Jacques Chirac nu a fost mai prejos. Declaratia lui Chirac a venit la o luna dupa Fischer si se referea la UE ca la o: "Federatie de state natiune." Aparea o diferenta doar de nuanta fata de proiectul Fischer. In declaratia sa Chirac spunea ca este necesara o reflectie asupra viitorului Europei, precum si:

Simplificarea Tratatelor, astfel incat sa fie comprehensibile pentru cetateni;

Repartizarea competentelor institutionale

Incorporarea Cartei drepturilor fundamentale in Tratat.

Presedintia franceza, din a doua jumatate a semestrului II, in 2000, a incorporat propunerea Chirac ca Declaratia 23 adaugata Tratatului de la Nisa. Declaratia a devenit o adevarata agenda politica si constitutionala a reformei.

Aceasta Declaratie anexata Tratatului de la Nisa impreuna cu Declaratia de la Laeken deschid procesul constitutional. Declaratia 23 Nisa recomanda realizarea inaintea reformei Tratatelor prevazuta pentru 2004 a unei dezbateri ample, globale, publice, asupra viitorului Europei. Declaratia de la Laeken (decembrie 2001) adresa 65 de intrebari legate de procesele decizionale, de implicarea cetatenilor, de rolul international al UE etc. A reprezentat un pas in institutionalizarea participarii societatii civile la procesul de dezbatere. A fost infiintat "Forumului Societatii Civile."

Decizia de convoca o Conventie privind Viitorul Europei a fost luata la 28 februarie 2002. Metoda aleasa era: o Conventie care sa dezbata si o CIG[4] care sa decida. Aceasta metoda a creat un precedent, prin implicarea cetatenilor si a societatii civile la luarea de decizii.

O serie de factori conjuncturali au contribuit la aceasta mutatie politica:

Efectele evenimentelor din 11 septembrie 2001: militarizarea politicii externe americane, neimpartasita cu entuziasm de Europa.

Razboiul din Irak care a inceput la 20 martie 2003 si unde s-a creat o bresa:

o       Scrisoarea celor 8 state europene din 30 ianuarie 2003, inclusiv Ungaria, Cehia si Polonia: "Europa si America trebuie sa ramana unite"   si in care mentionau sprijin fara rezerve pentru pozitia SUA privind atacul preventiv ca mijloc de a schimba conducerea irakiana - "Europa atlantica."

o       Respingerea de catre Franta si Germania (ce alcatuiesc asa-numita "Europa europeana" a actiunii americane. La Summit-ul de la Bruxelles "vechea Europa" - Franta, Germania, Belgia, Luxemburg, a fost data o Declaratie asupra unei cooperari intarite in materie de aparare (29 aprilie 2003).

o       Razboiul a condus la aprofundarea dezbaterii ideii de Europa.

• Revitalizarea axei franco-germane - ca reactie la evenimentele din 2003; pe de alta parte, UK si Spania propuneau propria reforma institutionala.
• Alegerile pentru PE din iunie 2004 - care a manifestat o tendinta de dreapta - mai favorabila interguvernamentalismului.

13.3. Inovatia politica constitutionala

Noutatea pe care o deschide dezbaterea privind viitorul Europei il reprezinta acceptarea discursului federal la nivelul liderilor europeni. Problema nu mai este daca, ci cand. Desigur, aici se poate discuta - cel fel de federatie ar putea sa rezulte din actuala constitutie europeana, din actuala constructie europeana care este originala la nivelul global. De asemenea, o noutate este reprezentata de metoda adoptata: dezbatere deschisa, dincolo de experti guvernamentali.

Conventia convocata la Laeken a jucat un rol de Adunare Constituanta. Sase teme mari au fost dezbatute:

Europa sociala vs Europa liberala.

Valorile in procesul integrarii.

Politica externa egoist-nationala sau de larga respiratie - la scara planetara, cu responsabilitate globala.

Sistem multi-level sau organizatie inter-statala.

Viteza unica vs viteze mai multe in procesul de integrare.

Guvern tehnic vs guvern politic european.

Rezultatul acestei Conventii nu a fost nici Constitutie 100% nici Tratat 100% ci Tratat Constitutional - care reflecta si natura federala si pe cea interguvernamentala a documentului, dar si a conceptiilor autorilor.

Proiectul de Tratat Constitutional

Conventia privind Viitorul Europei (inceputa in februarie 2002 si terminata in iulie 2003) a fost incheiata cu un 'Draft Treaty establishing a Constitution for Europe.' O Conferinta Interguvernamentala (CIG) a decis asupra unui proiect de Constitutie (2003/2004). In cativa ani (intre 2000-2004) a se vorbi despre Constitutie a devenit o normalitate.

Tratatul Constitutional (TC) ar fi trebuie sa inlocuiasca toate tratatele anterioare. El ar fi urmat sa realizeze:

Contopirea celor 3 pilieri si stabilirea Uniunii Politice ca entitate juridica distincta.

Includerea Cartei Drepturilor Fundamentale.

Pentru intrarea in vigoare a Constitutiei era necesara ratificarea de catre toti membrii UE, dar procesul s-a impotmolit odata cu respingerea prin referendum a acestui proiect TC de catre Franta si Olanda.

Institutional Proiectul TC prevedea:

Infiintarea pozitiei de Ministru de Externe al UE - prin contopirea pozitiei de Inalt Reprezentant al PESC si a cele de Comisar pe Relatii Externe - si care ar fi reprezentat UE in relatiile sale politice externe.[5]

Consiliul European ca institutie distincta de Consiliul UE. El va fi prezidat de un Presedinte pentru 2,5 ani cu posibilitatea de reinnoire pentru inca un mandat.

Comisia:

ramanea aproape exclusiv cu rolul de initiativa legislativa;

ramanea cu functia executiva;

reprezenta UE in exterior, cu exceptia domeniului PESC;

isi mentine cate un comisar din fiecare tara pana in 2014, dupa care numarul comisarilor se reduce la 2/3 din numarul tarilor membre (pozitiile urmand sa fie detinute prin rotatie).

Procedura legislativa: 95% din legile europene urmau sa fie adoptate si de catre PE si de catre Consiliul UE.

Rotatia presedintilor Consiliilor UE (cu exceptia Ministrului de Externe, care prezideaza asupra Consiliului Ministrilor de Externe) urma sa se faca tot la ½ an dar urmau sa se formeze asa-numite "team presidency" - cate 3.[6]

Numarul parlamentarilor sa se fixeze la 750.

Modificarea procedurii de alcatuire a majoritatii calificate: 55% din numarul de state si 65% din populatia UE. In plus, pentru ca tarile mici  sa nu fie dezavantajate exista posibilitatea blocarii deciziilor de minim patru tari.

Unanimitatea restransa la impozitare, partial la politici sociale si la PESC.

Cetatenii UE pot face propuneri legislative - cu un minimum de un milion de semnaturi.

Rolul parlamentelor nationale crescut: daca o treime a acestora considera ca o propunere legislativa nu e in acord cu principiul subsidiaritatii Comisia trebuie sa revizuiasca propunerea.

13.5. Noul Tratat Reformat - Tratatul de la Lisabona (TL)

Una dintre reactiile liderilor europeni la respingerea ratificarii TC de catre Franta si Olanda a fost deconcertarea. Ulterior, a fost decis un timp de reflectie privind modul in care ar trebui procedat cu Proiectul TC si calea inainte. Un rol deosebit l-au avut presedintiile germane si portugheze in mobilizarea statelor membre pentru adoptarea Tratatului reformat (2007).

Tratatul Reformat este rezultatul unei conferinte interguvernamentale - prin contrast cu Proiectul TC - in care au fost implicate si Comisia si PE. El devine valid doar dupa ratificarea de catre fiecare tara membra pana la 1 ian 2009 - cu cateva luni inainte de alegerile PE.

TL aduce amendamente Tratatelor de la Roma si TUE fara sa le inlocuiasca. El porneste de la identificare marilor provocari pentru Uniunea Europeana in noul secol, XXI: globalizarea, schimbarile demografice, schimbare climatica, nevoia de surse sustenabile de energie si noile amenintari de securitate.

O mare parte din prevederile TL au fost continute in Proiectul TC, asa cum vom vedea in continuare. Continutul TL poate fi grupat in 4 elemente:

O Europa mai democratica si mai transparenta. Intarirea puterii PE si a cetatenilor

• PE dobandeste noi puteri in adoptarea legislatiei, a bugetului si a aranjamentelor internationale ale UE; procedura de co-decizie cu Consiliul in crearea de politici asigura egalitatea de putere intre ele in majoritatea domeniilor.
• O implicare mai mare a parlamentelor nationale; monitorizarea activa a PE astfel incat sa se asigure subsidiaritatea.
• Un milion de cetateni UE pot propune politici noi Comisiei.
• TL recunoaste pentru prima data explicit dreptul statelor de a se retrage din UE.

O Europa mai eficienta

• Luare de decizii mai eficienta: majoritatea calificata extinsa la noi politici. Din 2014 majoritatea calificata va fi bazata pe dubla majoritate - 55% din tari si 65 % din populatie, minimum.
• Se creeaza functia de Presedinte al Consiliului European, numit de catre acesta, pentru 2 ani jumatate.
• Se creeaza legatura directa intre alegerea Presedintelui Comisiei si rezultatele alegerilor PE. Exista prevederi pentru o Comisie mai mica - 2/3 din tari vor avea la un moment dat un reprezentant iar sistemul functioneaza prin rotatie. PE limitat la 751 membri.
• Imbunatateste viata cetatenilor UE: UE are competente crescute in domeniul libertatii, securitatii, justitiei - combaterea terorismului, contracararea activitatilor criminale; competente crescute in domeniul energiei, sanatatii publice, protectiei civile, schimbarilor climatice etc.

O Europa a drepturilor si valorilor, a libertatii, solidaritatii si securitatii

• Introduce Carta Fundamentala a Drepturilor in legislatia europeana primara.
• Da forta drepturilor si libertatilor din Carta - obligativitate legala - drepturi civile, politice, economice, sociale.
• Solidaritatea dintre statele membre: in fata unui atac terorist sau in cazul unui dezastru natural sau cauzat uman, si in domeniul energiei.
• Securitate crescuta pentru UE: abilitati crescute ale UE de a interveni in cazuri de terorism sau de criminalitate.

Europa ca actor pe scena globala

• Un nou Inalt Reprezentant al UE in Afaceri Externe si Securitate Politica care va fi si Vicepresedinte al Comisiei si va prezida Consiliul Afacerilor Externe - va creste impactul si vizibilitatea actiunilor de politica externa ale UE.
• Un nou Serviciu Diplomatic European - va oferi suport noului Inalt Reprezentant al UE in Afaceri Externe si Securitate Politica.
• O unica personalitate juridica a UE va intari puterea de negociere a UE.
• Progres in domeniul PESA: posibilitatea de cooperare intarita intre grupuri de tari din UE, fara obligativitatea pentru celelalte sa participe; nu armata europeana, dar o optiune in plus de cooperare in beneficiul securitatii colective.

14. Incheiere

Procesul de constructie europeana nu s-a incheiat inca. Asa cum apare pana acum, Uniunea Europeana este o organizatie regionala cu un profil cu totul distinct fata de toate celelalte organizatii regionale din lume. Aceasta se datoreaza unui grad inalt de institutionalizare politica care sustine un proces de integrare economica crescand. De la Uniunea Vamala declarata completa in 1968, la decizia de a inlatura barierele netarifare (1986), la adoptarea acquis-ului adecvat pentru realizarea pietei unice (decembrie 1992) si la Uniunea Europeana Monetara in curs de completare inca. Nici o alta organizatie economica regionala nu a ajuns atat de departe, ca sa nu mai vorbim de caracterul sofisticat al mecanismelor de decizie in UE.

Nu a existat o unica metoda de constructie europeana. Daca in primii ani, odata cu conturarea primei Comunitati, CECO, s-a mers sectorial ingust (doar domeniile carbunelui si otelului) si institutional cu ambitii supranationale, ulterior situatia s-a inversat. Tratatele de la Roma (1957) au largit aria de domenii care cadeau in competenta comunitara dar au slabit puterea institutiilor centrale. Inalta Autoritate a CECO a fost inlocuita de Comisia Europeana, cu puteri mai reduse ca intensitate dar extinse la o varietate mare de domenii. Metoda neofunctionalista si logica spillover a functionat in anumite limite incepand chiar din anii 50. Cresterea scepticismului privind integrarea europeana se datoreaza si anumitor actiuni concrete adoptate de lideri europeni mai putin increzatori in viabilitatea si dezirabilitatea unei Europe unite (vezi gestul presedintelui francez de Gaulle in 1965-66). Pe de alta parte, conjunctura economica internationala a anilor 70 a jucat si ea un rol in temporizarea unei integrari mai rapide. Pe de alta parte, procesul de constructie vizeaza si extinderea deopotriva cu adancirea. Din acest punct de vedere anii 70 si 80 au jucat un rol important, aducand in Comunitati sase noi membri.

In perioada anilor 80-90 s-a acreditat metoda federalist-interguvernamentalista. Este suficient sa ne gandim la Actul Unic European si la Tratatele de la Maastricht si Amsterdam, ca sa constatam ca fiecare dintre ele aduce o adancire a integrarii dar in acelasi timp rezerva statelor membre portiuni de putere care solicitau acorduri interguvernamentale.

Incheierea Razboiului Rece a reprezentat o etapa nou si o provocare pentru tarile europene si pentru CE/UE. Experienta sprijinului acordat pentru democratizarea Greciei, Spaniei si Portugaliei de catre CE a fost mai mult decat necesara in intelegerea si suportul dat noilor state care au iesit din sistemul sovietic comunist. Liderii europeni au inteles importanta cooptarii acestor state in procesul de integrare, atat in dimensiunea sa economica cat si in cea politica.

Astfel, anii 2000 au adus cu sine atat o extindere considerabila ca numar de state noi, cat si o noua metoda de constructie europeana, ilustrata de procesul Conventiei pentru Viitorul Europei - in care a existat o componenta democratica prin consultarea societatii civile europene si o componenta interguvernamentala decisiva. Noul Tratat de la Lisabona (2007) urmeaza liniile principale ale Proiectului de Tratat Constitutional. In primii ani 2000 s-a discutat intens despre o Constitutie europeana - element fundamental al oricarei constructii statale federale.

Romania a fost de acord si cu continutul Proiectului de Tratat Constitutional si pare sa nu aiba obiectii la ratificarea Tratatului de la Lisabona. Ca stat membru intrat foarte recent, Romania - guvernantii dar si societatea civila - are oportunitatea de a contribui la aceasta constructie europeana care este de o mare anvergura. Este dezirabil ca romanii sa fructifice aceasta oportunitate si sa se afirme activ pe scena europeana, spre binele tuturor cetatenilor deopotriva romani si europeni.