Activitatea Organizatiei Internationale a Muncii

Activitatea Organizatiei Internationale a Muncii

1.. Caracterizare generala

Literatura noastra de specialitate a prezentat activitatea Organizatiei Internationale a Muncii oprindu-se, sub imperiul numarului coplesitor de conventii si recomandari elaborate, la activitatea normativa si, partial, la cea de cooperare si asistenta tehnica. Daca activitatii de cooperare si asistenta tehnica i s-a acordat, in linii generale, un spatiu relativ corespunzator[1], activitatea de cercetare fie este doar amintita[2], fie este subsumata schimbului de idei si experienta care se realizeaza de OIM. O asemenea viziune nu numai ca nu corespunde realitatilor din cadrul OIM, dar nu corespunde nici perspectivei care trebuie avuta in vedere in orice demers de acest gen. Caracterizarea generala a activitatii OIM, importanta in sine data fiind realitatea prezentei pregnante a acesteia in viata internationala, imbraca insa si o semnificatie practica, legata nemijlocit de colaborarea Romaniei - pe diverse planuri - cu aceasta.

Fara niciun dubiu, pentru realizarea obiectivului de instaurare a justitiei sociale, OIM dispune de trei mijloace de actiune complementare: adoptarea normelor internationale ale muncii, cooperarea tehnica si activitatea de cercetare si de difuzare a informatiilor.

Privite istoric, cele trei forme de activitate nu au avut aceeasi pondere. in perioada de debut a OIM, pana la inceputul anilor '30, componenta de elaborare a unor instrumente internationale ale muncii a dominat net, cum era de altfel si firesc, in conditiile in care, in majoritatea statelor, se contura abia o legislatie a muncii si, treptat, dreptul muncii, ca ramura de drept.

La inceput, Organizatia Internationala a Muncii era chemata sa realizeze doar aceasta activitate, la care se adauga strangerea informatiilor despre munca din toate statele lumii, lasand, prin urmare, deschisa problema cercetarii stiintifice. Viata a impus insa cu rapiditate necesitatea dezvoltarii unor cercetari stiintifice proprii, pe care trebuie sa se bazeze orice activitate de elaborare a unor instrumente internationale, iar numai la cativa ani de la constituirea OIM apar deja si primele forme ale asistentei tehnice1, aceasta devenind un complement indispensabil al activitatii de legiferare.

Ulterior, prin Declaratia de la Philadelphia, urmare a perspectivei sfarsitului razboiului mondial, viata a impus includerea de drept, si nu numai de fapt, a celei de a treia componente a activitatii OIM, respectiv cooperarea tehnica. Trebuie relevat ca activitatea de cooperare tehnica nici nu era ceruta de realitatile dintre cele doua razboaie mondiale astfel incat aceasta sa se impuna ca o necesitate, dar nici nu era posibila in conditiile bugetului limitat al Organizatiei Internationale a Muncii.

Desigur, o atare prezentare a evolutiei activitatii OIM nu trebuie sa conduca la o imagine fragmentata, cele trei componente neputandu-se analiza - in zilele noastre -decat intr-o stransa corelatie

Este in afara oricarui dubiu ca si in conditiile in care OIM ar realiza, prin ipoteza, la un moment dat, intreaga opera de asezare, pe baza conventiilor si a recomandarilor, a problematicii muncii si securitatii sociale, nici atunci activitatea de elaborare a unor norme nu va stagna, intrucat viata, dinamismul relatiilor sociale vor impune revederea, adaptarea, respectiv revizuirea acestora. Numai intr-un atare context s-ar putea, eventual, pune problema unui echilibru al celor trei componente.

Se adauga la acestea inca un element care nu este, in nici un caz, secundar. Literatura de specialitate la care ne-am referit nu a facut inca distinctia dintre aceste forme in functie de organele care le realizeaza in principal. in acest sens, trebuie subliniat ca, daca Conferinta OIM este organul suprem al organizatiei, activitatea de elaborare a unor instrumente internationale fiind atributul principal si exclusiv al acesteia (chiar daca intreaga activitate de pregatire a instrumentelor se realizeaza de BIM, in calitatea sa de secretariat permanent al organizatiei), activitatea de cooperare si cercetare stiintifica se afla, pe baza aprobarii Conferintei, in directa raspundere a BIM, sub autoritatea Consiliului de Administratie.

O analiza de ansamblu a activitatii OIM releva legatura indisolubila dintre cele trei componente (de elaborare a normelor, de asistenta tehnica si de cercetare). Pe buna dreptate, s-a subliniat ca nu trebuie pusa niciodata in alternativa o activitate in raport cu alta, intrucat toate urmaresc acelasi scop. Instrumentele internationale intaresc cooperarea tehnica, contribuind, in acelasi timp, la aplicarea acestora, dar si la semnalarea unor elemente de perfectionare a acestora in raport de realitati[3]. Cu alte cuvinte, cooperarea tehnica adauga o noua dimensiune punerii in aplicare a normelor elaborate in cadrul OIM si invers, acestea ofera o baza solida pentru cooperare.

Intrucat se ignora, de obicei, rolul potential al normelor OIM in realizarea programelor de cooperare, se impune in continuare o coordonare a acestor activitati. De aceea, cooperarea tehnica poate si trebuie sa furnizeze pretioase informatii in legatura cu aplicarea normelor OIM; in acelasi timp, fara respectarea conventiilor ratificate de statul respectiv, programele de cooperare tehnica nu pot atinge obiectivele propuse.

Ulterior, prin Declaratia de la Philadelphia, urmare a perspectivei sfarsitului razboiului mondial, viata a impus includerea de drept, si nu numai de fapt, a celei de a treia componente a activitatii OIM, respectiv cooperarea tehnica. Trebuie relevat ca activitatea de cooperare tehnica nici nu era ceruta de realitatile dintre cele doua razboaie mondiale astfel incat aceasta sa se impuna ca o necesitate, dar nici nu era posibila in conditiile bugetului limitat al Organizatiei Internationale a Muncii.

Desigur, o atare prezentare a evolutiei activitatii OIM nu trebuie sa conduca la o imagine fragmentata, cele trei componente neputandu-se analiza - in zilele noastre -decat intr-o stransa corelatie.

Este in afara oricarui dubiu ca si in conditiile in care OIM ar realiza, prin ipoteza, la un moment dat, intreaga opera de asezare, pe baza conventiilor si a recomandarilor, a problematicii muncii si securitatii sociale, nici atunci activitatea de elaborare a unor norme nu va stagna, intrucat viata, dinamismul relatiilor sociale vor impune revederea, adaptarea, respectiv revizuirea acestora. Numai intr-un atare context s-ar putea, eventual, pune problema unui echilibru al celor trei componente.

Se adauga la acestea inca un element care nu este, in nici un caz, secundar. Literatura de specialitate la care ne-am referit nu a facut inca distinctia dintre aceste forme in functie de organele care le realizeaza in principal. in acest sens, trebuie subliniat ca, daca Conferinta OIM este organul suprem al organizatiei, activitatea de elaborare a unor instrumente internationale fiind atributul principal si exclusiv al acesteia (chiar daca intreaga activitate de pregatire a instrumentelor se realizeaza de BIM, in calitatea sa de secretariat permanent al organizatiei), activitatea de cooperare si cercetare stiintifica se afla, pe baza aprobarii Conferintei, in directa raspundere a BIM, sub autoritatea Consiliului de Administratie.

O analiza de ansamblu a activitatii OIM releva legatura indisolubila dintre cele trei componente (de elaborare a normelor, de asistenta tehnica si de cercetare). Pe buna dreptate, s-a subliniat ca nu trebuie pusa niciodata in alternativa o activitate in raport cu alta, intrucat toate urmaresc acelasi scop. Instrumentele internationale intaresc cooperarea tehnica, contribuind, in acelasi timp, la aplicarea acestora, dar si la semnalarea unor elemente de perfectionare a acestora in raport de realitati². Cu alte cuvinte, cooperarea tehnica adauga o noua dimensiune punerii in aplicare a normelor elaborate in cadrul OIM si invers, acestea ofera o baza solida pentru cooperare.

2. Activitatea de elaborare , adoptare si   control al aplicarii instrumentelor OIM

Conventie sau recomandare. Delimitare

Conventiile adoptate dupa o procedura specifica, riguroasa de Conferinta OIM, sunt instrumente care creeaza obligatii juridice pe plan international pentru statele ce le ratifica. Ele au ca obiect de reglementare diferite aspecte ale muncii si securitatii sociale, in mod similar legilor nationale.

O a doua categorie de documente elaborate si adoptate in cadrul OIM este cea a recomandarilor referitoare la probleme care, datorita complexitatii lor ori diferentelor mari existente intre sistemele de drept ale statelor, nu se preteaza, la un anumit moment, la reglementarea pe calea unei conventii. Acestea sunt denumite si recomandari autonome. Uneori, acestea pregatesc terenul, jucand un rol experimental, pentru adoptarea ulterioara a unor conventii, faza intermediara pana la cristalizarea si afirmarea intereselor si punctelor de vedere ale statelor si actorilor sociali.

Ca regula generala, o recomandare insoteste o conventie care, de regula, se limiteaza la a consacra principii generale; in acest caz, rolul recomandarii este acela de a preciza, de a concretiza si, uneori, a dezvolta semnificatiile conventiei. Asadar, de regula, una si aceeasi problema este reglementata, in paralel, dar concomitent, de o conventie si de o recomandare. Spre a da un exemplu, Conventia nr. 173/1992 privind protectia creantelor lucratorilor in caz de insolvabilitate a celui care angajeaza a fost adoptata in paralel cu Recomandarea nr. 180/1992. Diferenta dintre ele consta in aceea ca, in timp ce conventia contine obligatii stricte pentru statele ce o ratifica, recomandarea este un instrument explicit, deslusind adesea normele stricte din conventie, avansand chiar idei noi carora nu a existat un consens al initiatorilor, caz in care ar fi fost incorporate in corpul conventiei).

Recomandarea avanseaza pentru statele membre principii directoare de reglementare, fara a avea un caracter obligatoriu, constrangator. Frecvent, o conventie statueaza asupra principiilor fundamentale pe care trebuie sa le contina un act normativ in materie de munca, principii care trebuie aplicate de statul ce o ratifica, in timp ce recomandarea corespunzatoare completeaza conventia, explicitand principiile directoare, dezvoltandu-le in privinta modului de aplicare in practica.

Din punct de vedere al valorii juridice, recomandarile, asa cum le arata si numele, cuprind orientari, deziderate, idealuri, preferinte adresate statelor, fara a crea deci veritabile obligatii in sarcina acestora. Ca si in cazul conventiilor, fiecare stat membru este insa obligat sa supuna recomandarea spre examinare autoritatilor competente, intr-un anumit termen, eventual, pentru a prelua cerintele sale in cadrul unor legi, trebuind sa informeze Biroul International al Muncii asupra masurilor adoptate in acest scop.

Procesul de elaborare, adoptare si aplicare a conventiilor promovate de OIM prezinta o serie de particularitati semnificative, fapt care le confera statutul de tratate internationale multilaterale sui generis.

Elaborarea conventiilor si a recomandarilor

Nu exista o procedura de elaborare identica cu cea referitoare la tratatele obisnuite, in sensul ca nu se poate vorbi de existenta unor negocieri in inteles clasic. Astfel, conventiile si recomandarile sunt elaborate pe baza consultarii statelor de Biroul International al Muncii si adoptate apoi de Conferinta internationala a muncii si nu se cere unanimitatea, fiind suficiente, pentru aprobare, doua treimi din voturile delegatilor prezenti. Ca atare, nu este vorba nici de desfasurarea de negocieri de tip diplomatic si nici de incheierea unui acord de tip clasic, intrucat un stat poate opta pentru ratificarea unei conventii pe care nu a votat-o ori a votat chiar impotriva adoptarii ei. Toate acestea indica o apropiere, din punct de vedere al procedurii de elaborare a conventiilor, de un organ legislativ de drept comun si de situatia asa-ziselor tratate-legi.

In mod practic, Consiliul de Administratie, fiind organul abilitat sa stabileasca ordinea de zi a conferintelor OIM, are si atributia de a propune subiectele pentru elaborarea de noi norme. In baza deciziei sale, Biroul International al Muncii pregateste un raport care examineaza legile si practica diferitelor state membre pe tema aleasa, ce se constituie intr-o valoroasa sursa de inspiratie de drept comparat. Raportul este insotit de un chestionar adresat guvernelor, care sunt obligate sa raspunda intr-un anumit termen dupa consultarea partenerilor sociali reprezentativi. Dupa reunirea raspunsurilor, BIM elaboreaza un nou raport care va face obiectul, dupa caz, al unei simple sau, de regula, al unei duble discutii (dubla lectura) in cadrul Conferintei OIM care, in final, adopta un instrument international al muncii (o conventie, o conventie si recomandare, numai recomandare).

In realitate, in raport cu compozitia tripartita a Consiliului de Administratie, alegerea subiectului de reglementare al unui instrument international al muncii face obiectul unei indelungate dezbateri, fiind rezultatul unor negocieri si concesii reciproce intre partenerii sociali[4]. Pot fi alese subiecte care nu comporta discutii, cum sunt, spre exemplu, cele in domeniul sanatatii si securitatii in munca, dar si subiecte sensibile - cum a fost cazul interdictiei muncii de noapte a femeilor, care a divizat Consiliul de Administratiei si chiar Conferinta OIM. Important este ca subiectul ales sa aiba o semnificatie reala si durabila, evitandu-se vidarea normei de un continut substantial .

Adoptarea conventiilor si a recomandarilor

O importanta inovatie se remarca si in privinta adoptarii conventiilor, intrucat Conferinta Internationala a Muncii nu reprezinta o simpla reuniune interguverna-mentala, ci asociaza delegatiilor guvernelor reprezentanti ai partilor interesate in solutionarea problemelor muncii, respectiv partenerii sociali. Intr-adevar, structura tripartita a Conferintei face ca aceste documente sa devina expresia intereselor si vointei a trei factori semnificativi ai vietii publice nationale - guvern, sindicate {lucratori) si patronate (angajatori).

In plus, sub raport formal, odata conventia astfel adoptata, nu se recurge la procedura semnarii si schimbului instrumentelor de ratificare din partea statelor membre, ca in procedura traditionala din dreptul international public. Ea va fi numai semnata, cu rol de autentificare a textului, de presedintele si secretarul general al Conferintei, documentul fiind apoi comunicat statelor.

Constitutia OIM prevede doua tipuri de proceduri pentru adoptare:

a) procedura dublei discutii, Conferinta examinand un subiect in cursul a doua discutii anuale succesive. Acest lucru a condus, in timp, la elaborarea unor instrumente temeinice, echilibrate, rod al consultarilor tripartite si al negocierilor;

b) procedura simplei discutii se deruleaza pe parcursul unei singure Conferinte a OIM. Ea este rezervata fie revizuirii instrumentelor existente, fie elaborarii unuia nou care a constituit insa obiectul dezbaterilor intr-o conferinta tehnica pregatitoare.

Asa cum am aratat, atat pentru adoptarea conventiilor, cat si a recomandarilor sunt necesare voturile a doua treimi din delegatii prezenti la conferinta.

Obligatiile statelor membre

a) Supunerea conventiilor si a recomandarilor, spre examinare, autoritatilor competente. Pornind de la ideea ca aceste conventii sunt, intr-un fel, in mod automat obligatorii, cel putin principial, ca spirit, pentru statele membre ale organizatiei a fost instituita regula (originala) potrivit careia guvernele sunt obligate sa supuna aceste documente, conform legii, examinarii autoritatilor nationale competente, respectiv parlamentelor nationale. In consecinta, o asemenea obligatie face ca guvernele sa nu poata adopta o pozitie de abtinere, ci, dimpotriva, sunt tinute sa solicite organului legislativ examinarea conventiilor potrivit procedurii constitutionale (putand decide ratificarea sau nu a conventiei) si, totodata, examinarea recomandarilor OIM.

Mai mult decat atat, Constitutia Organizatiei Internationale a Muncii obliga guvernele sa prezinte rapoarte chiar si asupra conventiilor pe care nu le-au ratificat, in sensul precizarii stadiului legislatiei interne, dificultatile care au impiedicat ori intarzie ratificarea si aplicarea acestor conventii.

Rezulta deci ca statul trebuie sa se justifice pentru neratificarea anumitor conventii internationale ale muncii, iar aceste rapoarte, distincte de cele referitoare la executarea altor tratate, trebuie sa fie comu­nicate, de asemenea, organizatiilor patronilor si lucratorilor.

La randul sau, Biroul International al Muncii este obligat sa reaminteasca, periodic, statelor aceasta obligatie si sa le ceara explicatii asupra cauzelor care le-au determinat sa nu ratifice o conventie sau alta. De exemplu, in ultimii ani, asemenea rapoarte au fost solicitate tuturor statelor care nu au ratificat conventiile considerate esentiale asupra muncii fortate, muncii copiilor, libertatii sindicale, negocierii colective si discriminarii.

Procedura supunerii spre examinare autoritatilor competente este obligatorie si pentru recomandari, parlamentele nationale trebuind sa fie informate dupa adoptarea acestora de Conferinta, acestea constituindu-se in adevarate surse de inspiratie pentru acte normative ce se vor initia sau, respectiv, de modificare, in consens cu recomandarea a celor deja adoptate.

b)          Necesitatea ratificarii fara rezerve. Statele care accepta sa fie legate printr-o anumita conventie trebuie sa procedeze la ratificarea ei, dar aceasta nu poate fi insotita de rezerve. Ratificarea fara rezerve este o solutie impusa de specificul si caracterul conventiilor OIM - instrumente elaborate intr-o structura tripartita. Interpretarea conventiilor nu poate fi data de statele care le-au ratificat, aceasta apartinand, in principiu, Curtii Internationale de Justitie de la Haga. Spre deosebire de un tratat international clasic, conventia internationala a muncii poate fi suspendata de starea de razboi existenta intre doua state si aceasta tocmai pentru ca prevederile sale leaga mai degraba comunitatea internationala in ansamblul sau. Toate aceste caracteristici au facut ca anumiti specialisti sa compare conventiile adoptate in cadrul OIM cu adevarate „legi internationale'.

c) Introducerea in dreptul intern a normelor conventiilor internationale in dome
niul muncii. Dupa ratificarea conventiilor este necesara introducerea normelor
continute de acestea in dreptul national al fiecarei tari. Si din acest punct de vedere
regulile OIM merg mai departe decat dreptul international public. Astfel, dupa
ratificarea unei conventii, Constitutia OIM obliga statele sa faca efective dispozitiile acesteia, in sensul modificarii in consecinta, daca este cazul, a dreptului lor intern fel, fiecare stat trebuie sa inainteze OIM un raport periodic asupra masurilor pe care le-a luat pentru executarea normelor conventiei; copii dupa acesta trebuie trimise organizatiilor reprezentative ale patronilor si salariatilor .

Prin Constitutia Romaniei [art. 11 alin. (2)], tara noastra se inscrie in randul tarilor care au aderat, partial, la teoria monista a raporturilor dintre dreptul international si dreptul intern, unele tratate internationale, cum sunt cele privind drepturile omului (art. 20), cele privind tratatele constitutive ale UE si reglementarile comuni­tare cu caracter obligatoriu [art. 1451 alin. (2)], constituindu-se astfel si intr-o sursa a dreptului intern, fiind direct aplicabile in ordinea juridica nationala (seif executing).[5]

Adaugam si faptul ca, potrivit art. 20 alin. (2) din Constitutia Romaniei, in caz de conflict intre legislatia muncii nationala si conventiile OIM, acestea din urma au prioritate, referindu-se la drepturi care fac parte din sfera drepturilor omului, cu exceptia cazului in care Constitutia sau legile interne cuprind dispozitii mai favorabile.

O asemenea practica se regaseste si in cazul Romaniei. In mod concret, la inceputul sesiunii parlamentare de toamna, dupa Conferinta OIM din iunie, Parlamentul Romaniei (fiecare camera) este informat de Ministerul Muncii, Familiei si Egalitatii de Sanse despre noile conventii si recomandari ale OIM care, de altfel, se depun, in traducere neoficiala, in baza documentara a celor doua camere. De regula, o copie xerox a Monitorului Oficial al Romaniei, partea a Ii-a, in care se consemneaza dezbaterea parlamentara generata de informarea Parlamentului cu normelor OIM (daca a avut loc) se transmite la BIM.

d) Respectarea normelor fundamentale (esentiale). Alaturi de obligatiile mentionate mai sus, Constitutia OIM obliga statele membre ale organizatiei sa respecte unele norme fundamentale, esentiale, chiar daca acestea nu au ratificat conventiile corespunzatoare. Este vorba, mai intai, de acele norme fundamentale consacrate de insasi Constitutia OIM, precum si de Declaratia de la Philadelphia, din 1944, considerata drept „noua Carta ideologica' a OIM. Odata devenit membru al organizatiei, orice stat trebuie sa respecte aceste norme fundamentale, care indeplinesc functia unei veritabile „declaratii de drepturi' in domeniul muncii si securitatii sociale. Declaratia OIM relativa la drepturile si principiile fundamentale ale muncii, adoptata de Conferinta OIM din 1998, a pus pregnant in evidenta aceasta conceptie.

e) Problema aplicarii conventiilor neratificate. Normele internationale ale muncii sunt instrumente universale care reflecta valorile si principiile comune ale umanitatii privind munca si securitatea sociala.

Fiecare stat membru al OIM este liber sa ratifice sau nu o conventie, dar OIM a apreciat ca nu poate sa nu examineze si sa urmareasca, in timp, evolutia situatiilor legislative in statele care nu au ratificat un asemenea instrument. Astfel, in baza art. 19 din Constitutia OIM, statele membre sunt obligate sa raporteze, periodic, la solicitarea Consiliului de Administratie, asupra masurilor luate pentru aplicarea unor dispozitii din anumite conventii (si recomandari) si de a indica obstacolele in calea ratificarii unei anumite conventii.

Comisia de experti pentru aplicarea conventiilor si recomandarilor elaboreaza, in fiecare an, un studiu de ansamblu asupra legislatiilor si practicilor nationale pe o tema stabilita de Consiliul de Administratie . Aceste studii au la baza rapoartele statelor membre, indiferent daca au ratificat sau nu instrumentele in cauza, precum si informatiile provenind de la partenerii sociali. Aceste studii releva impactul conven­tiilor si al recomandarilor asupra legislatiilor nationale, precum si dificultatile cu care se confrunta statele in vederea ratificarii.

3 Activitatea de cooperare si asistenta tehnica

Daca intre cele doua razboaie mondiale, activitatea de cooperare si asistenta tehnica a fost sporadica, incercand sa rezolve empiric si disparat unele situatii aparute, dupa Declaratia de la Philadelphia si, in special, dupa crearea Programului Natiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD), a evoluat progresiv si sistematic[6]

Expresia „asistenta tehnica' se regaseste, pentru prima data, intr-un document al OIM, in 1930. Initial, aceasta s-a materializat in misiunile consultative ale BIM pe langa statele membre, misiuni ce au prefigurat cooperarea tehnica din zilele noastre. In cursul anilor, asistenta tehnica s-a largit, mai ales ca urmare a solicitarilor tot mai frecvente ce veneau din partea statelor ce isi dobandisera independenta, devenind astfel cooperare tehnica, actiune complexa care a cunoscut, cel putin in deceniile V-VIII ale secolului trecut, o dezvoltare fara precedent.

Dupa cel de al doilea razboi mondial, cooperarea tehnica a OIM a fost dezvoltata intr-o stransa conexiune cu cooperarea furnizata prin organismele specializate ale ONU. Astfel, dupa crearea in 1949 a Programului largit de asistenta tehnica (PETA) si a Fondului special al Natiunilor Unite (FSNU) in 1958, care in 1966, prin reunire, au constituit Programul Natiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD), OIM impreuna cu acestea au actionat pentru o asistenta tehnica care sa raspunda unor nevoi obiective ale statelor membre.

In 1970, Adunarea Generala a ONU a definit rolul si responsabilitatile PNUD. A fost initiat, incepand cu acel an, un sistem mondial unificat de planificare, progra­mare si executie a asistentei tehnice, in care PNUD a devenit institutia centrala de finantare si coordonare, iar institutiile specializate ONU, cum este cazul OIM, principale organizatii insarcinate sa execute asistenta tehnica, pe domeniile specifice, in raport de competentele acestora.

Aceasta conceptie a stat la baza actiunilor derulate intre anii 1970-1989.

Cooperarea si asistenta tehnica[7] sunt acordate, firesc, la cererea guvernelor statelor membre, pentru realizarea unor programe nationale de politica sociala. In general, ca modalitati de desfasurare a cooperarii practicate de OIM, se utilizeaza trimiterea unui expert insarcinat sa actioneze, in mod practic, in vederea sprijinirii efortului statului respectiv sau a unei misiuni de experti de diferite specialitati pentru un sprijin complex.

Formulele de cooperare s-au amplificat si diversificat, in timp, prin realizarea, cu ajutorul nemijlocit al OIM, a unor centre nationale sau regionale pentru formarea cadrelor sau acordarea de burse de studiu si perfectionare.

In privinta repartizarii geografice a fondurilor, OIM a actionat in functie de necesitatile unor continente sau regiuni ale lumii, dar si de posibilitatea asimilarii efective a asistentei tehnice[8]

Cooperarea si asistenta tehnica au vizat, la inceput, un numar relativ mic de domenii de activitate care conditionau dezvoltarea si utilizarea resurselor de forta de munca in tara respectiva. Treptat, problemele securitatii sociale, ale metodelor de conducere si ale formarii profesionale au capatat o pondere tot mai mare.

Activitatea de cooperare si asistenta tehnica a ridicat multiple probleme legate atat de eficienta acesteia, cat si de recrutarea, pregatirea si rezultatele expertilor OIM. O parcurgere, fie si sumara, a experientei OIM se impune cu necesitate, spre a se intelege actualul stadiu al cooperarii, dar mai ales, perspectivele acesteia.

Anii 1950-1957 au creat deja conceptia privind asistenta tehnica in domeniul formarii profesionale, in care se inregistreaza cele mai multe cereri. In aceasta perioada, se fundamenteaza ideea ca asistenta tehnica, respectiv cooperarea, nu se poate substitui actiunii nationale, ci este chemata doar sa o stimuleze, sa o orienteze sau sa o completeze. In acelasi timp, are loc o diversificare a acesteia, chiar si in cadrul aceluiasi domeniu[9]

In 1955 este creat, la Istanbul (Turcia), Institutul pentru problemele muncii din Orientul Mijlociu si Apropiat, care urmarea sa asigure, in principal, formarea de functionari pentru serviciile de administrare a muncii, prin organizarea anual , a trei cursuri cu o durata medie de 4 luni si a unor sesiuni regionale de informare .

La cererea unor state ( Israel, India, Egipt , Pakistan), OIM trece la organizarea si trmiterea unor misiuni pe probleme de productivitate , ca urmau sa demonstreze cum se poate realize , prin metode moderne de organizare a muncii , sporirea productivitatii si cum se pot forma cadre in acest sens.

Un loc important incepe sa-l detina, treptat , asistenta tehnica legata de serviciile de sanatate si securitate a muncii .

Numarul de actiuni de cooperare si asistenta tehnica a fost diferit, de la un an la altul, in functie de o serie de parametri, intre care esential ramane cel al fondurilor financiare.Sintetizand, sursele de finantare a cooperarii tehnice a OIM proveneau din trei mari directii:

a) Organizatia Natiunilor Unite, in principal prin PNUD;

b) Fonduri „multilaterale', respectiv fonduri puse la dispozitia OIM de o serie de state donatoare (Germania, Danemarca, Finlanda, Italia, Suedia, Franta, Belgia, Japonia etc);

c) Bugetul OIM.

Domeniile principale ale cooperarii au fost centrate, pana in anii '90, in cinci mari directii: formarea fortei de munca, ocuparea fortei de munca, relatiile profesionale, conditiile si mediul de munca, securitatea sociala.

Modalitatile utilizate au constat in trimiterea de experti (pe termen scurt si lung), acordarea unor burse, in principal pentru a urma cursurile Centrului International de Perfectionare Profesionala si Tehnica al OIM de la Torino sau furnizarea de echipamente pentru scopuri didactice. Procesul de extindere a cooperarii tehnice a impus unele modificari in functionarea globala a OIM. Astfel, Consiliul de Administratie a fost imputernicit sa conduca activitatea operationala a OIM de cooperare tehnica.

O alta problema, rezolvata in timp, a vizat descentralizarea structurilor Biroului International al Muncii prin crearea, initial, a unor centre de actiune regionala care, ulterior, s-au transformat in birouri regionale sau zonale.

In sfarsit, OIM a trebuit sa faca eforturi pentru a integra actiunea operationala de cooperare tehnica cu celelalte activitati, cum sunt cea normativa si cea de documentare si cercetare stiintifica. Cooperarea tehnica este indiscutabil legata de actiunea normativa, aceasta fiind cea care asigura cooperarii cadrul juridic. La randul ei, cooperarea contribuie la aplicarea normelor in practica.

In 1971, spre exemplu, 1166 de experti provenind din 65 de tari au efectuat 1312 de misiuni de cooperare si asistenta tehnica. In 1977, 650 de experti din 115 state au participat la realizarea a 436 de actiuni de asistenta tehnica. Pe regiuni, numarul misiunilor a fost de 584 in Africa, 223 in America, 338 in Asia, 58 in Europa si 98 in Orientul Mijlociu; la acestea se mai adauga 11 misiuni care au avut un caracter interregional. Ponderea acestora o detineau actiunile vizand dezvoltarea resurselor umane, planificarea si folosirea fortei de munca, crearea unor institutii sociale. Totodata, au fost alocate 1608 burse de studii care, in linii generale, se inscriu pe aceleasi coordonate geografice, respectiv, pe domenii, ca si in situatia actiunilor de cooperare.

Intre 1972-1980, spre exemplu, PNUD a incredintat OIM realizarea a peste 1500 de mari proiecte (aproximativ 500 milioane de dolari SUA), din care jumatate vizau formarea profesionala.

In intervalul 1950-1965, spre exemplu, BIM a recurs la 2000 de experti care proveneau din 78 de state si care au efectuat 3000 de misiuni in peste 100 de state.

Initial insa, cooperarea tehnica a fost conceputa ca un instrument esential al aplicarii normelor internationale ale muncii si ulterior, in timp, aceasta a capatat noi obiective, centrate pe componenta sociala a dezvoltarii, pe interrelatia dintre economic si social.

B. Prin Rezolutia nr, 44/211 a Adunarii Generale a ONU, adoptata in decembrie 1989, s-a decis reformarea activitatilor operationale de cooperare tehnica, trecerea de la proiectele ONU la programele ONU de cooperare tehnica, cu serioase repercusiuni si asupra activitatii practice a OIM.

In 1989, s-a pus cu acuitate, pentru prima data, problema daca activitatea de cooperare tehnica nu ar trebui subordonata necesitatii respectarii normelor OIM de statele membre ce o solicita. in acest sens, au fost formulate doua opinii: una, care sustinea ca orice activitate de cooperare tehnica este o sustinere materiala si, intr-un anume grad, politica a unor state care, frecvent, nu sunt sau nu par a fi dispuse sa respecte „normele esentiale' ale OIM; aceasta opinie a dominat perioada 1982-1990, cand, practic, fostele tari socialiste au fost excluse din programele de cooperare; la ora actuala, problema vizeaza o serie de tari din Asia si Africa in care incalcarile normelor internationale ale muncii sunt flagrante, mai ales in ceea ce priveste libertatea sindicala, egalitatea de tratament si interdictia muncii copiilor; cealalta opinie, sustinea ca asistenta tehnica are ca obiectiv lucratorii si nu guvernele si, in consecinta, OIM trebuie sa fie prezenta masiv in tarile unde sunt inregistrate violari ale normelor internationale ale muncii.

In martie 1992, Consiliul de Administratie a incercat sa transeze aceasta problema afirmand ca, inca de la inceputuri, cooperarea tehnica a fost conceputa ca un mijloc de indeplinire a obiectivelor OIM, afirmate in Constitutia acesteia, avand ca finalitate evidenta, chiar daca nu expres declarata, aplicarea normelor OIM. in orice caz, asistenta tehnica nu trebuie conceputa ca un mijloc de subordonare, de conditionare, a deschiderii acesteia in functie de ratificarea sau aplicarea conventiilor OIM; cu alte cuvinte, cooperarea nu trebuie acordata nici ca recompensa, nici ca sanctiune, ci, dimpotriva, intre cooperare si normele OIM trebuie sa existe o sinergie.

OIM si statele membre trebuie, in consecinta, sa actioneze intr-un parteneriat[10].

Incepand cu deosebire din anul 1992, cooperarea tehnica este considerata in mod constant a doua axa a activitatii OIM si a fost centrata, in principal, in domeniile formarii profesionale, crearii de noi locuri de munca si dezvoltarii, conditiilor in mediul de munca, activitatii sectoriale (domenii determinate, cum ar fi, spre exemplu, transporturi, industria hoteliera, industria maritima), legislatiei si administratiei muncii si a securitatii sociale, relatiilor profesionale si dezvoltarii intreprinderilor si a cooperativelor.

Rapoartele directorului general al OIM adresate Conferintelor OIM releva volumul si amploarea actiunilor de cooperare tehnica. Astfel, in Raportul activitatilor OIM pe anul 1992 - an de tranzitie spre o noua conceptie a cooperarii tehnice, impusa de o serie de rezolutii si decizii ale ONU si PNUD privind raportul dintre tarile donatoare de asistenta tehnica si tarile beneficiare - se subliniaza ca fondurile financiare au fost directionate spre realizarea unor initiative multidisciplinare si intersectoriale si au realizat , in principal , conexiunea dintre normele internationale ale muncii si activitatea practica [11]

Acest mod de a actiona se poate explica prin aceea ca, intr-o lume mondializata, OIM nu mai poate functiona pe principiul „vasului inchis', fara a lua in considerare evenimentele mondiale care au o incidenta considerabila asupra Agendei pentru o munca decenta. In ansamblu, in raport cu situatia din ultimii patru ani, Agenda OIM a castigat in influenta, atragand si alti parteneri, indeosebi organizatii internationale si state donatoare de asistenta tehnica, dar si in vizibilitate, reusind sa se integreze si sa directioneze strategiile nationale de reducere a saraciei sau alte programe de planificare nationala a dezvoltarii sociale.

Pentru adoptarea noului cadru de 4 ani, 2006-2009, Conferinta a luat nota de rezultatele inregistrate pe cele patru obiective strategice. Astfel, relativ la promovarea si punerea in aplicare a normelor si principiilor drepturilor fundamentale in munca, se inregistreaza progrese notabile in promovarea acestora, numarul ratificarilor fiind, de asemenea, ilustrativ si ridicand (dupa ratificare) probleme complexe si dificile pentru aplicarea acestor instrumente.

Cel de-al doilea obiectiv strategic - cresterea posibilitatilor pentru a obtine un loc de munca si un venit decent - este si el marcat pozitiv de contributia adusa de organizatie in cadrul eforturilor nationale de dezvoltare, prin consilierea si informatiile furnizate de experti sau grupele de experti ai OIM, ca si de adoptarea de statele membre a unor politici sociale recomandate de OIM („bune practici sociale'), mai ales in perioadele de criza.

Obiectivul strategic relativ la cresterea cuprinderii si eficacitatii protectiei sociale inregistreaza progrese in cazul mai multor state membre, care au solicitat BIM atat consiliere, cat si ajutor tehnic si specializat, mai ales in ceea ce priveste finantarea si functionarea regimurilor de securitate sociala, indeosebi a celor de la nivelul intreprinderilor. Asistenta tehnica a vizat si lucratorii migranti si combaterea virusului SIDA etc.

In sfarsit, in privinta obiectului strategic privind intarirea tripartitismului si al dialogului social, OIM si-a concentrat eforturile, impreuna cu statele membre asis­tate, atat asupra reprezentarii, serviciilor si influentei partenerilor sociali, cu rezultate concrete, cat si asupra asigurarii unui cadru juridic corespunzator, implementarii unor institutii si mecanisme de dialog social, unde rezultatele nu sunt atat de vizibile.

Evident, putem admite ceea ce afirma directorul general, respectiv faptul ca OIM are „facultatea de a se reinventa si de a-si adapta activitatea la rezultate mai semnificative'. Dar, in materie de cooperare tehnica, dupa parerea noastra, OIM nu mai are ce inventa, important ar fi daca ar putea atrage, pentru rezolvarea proble­melor sociale stringente ale unor tari in curs de dezvoltare, cat mai multe fonduri din partea unor organizatii internationale, intreprinderi transnationale sau state puternic dezvoltate. intr-adevar, OIM are de partea sa experienta acumulata, specificitatea sa –structura tripartita si functia normativa , capacitate indiscutabila de a furniza asistenta adaptata nevoilor nationale , acces la practicile cele mai eficiente in materie sociala pe plan mondial .

4. Activitatea de informare si cercetare stiintifica

Biroul International al Muncii

Pe baza Constitutiei OIM, Biroul International al Muncii, in calitate de secretariat permanent, are sarcina de a centraliza si de a distribui toate informatiile privind conditiile de munca si de viata ale lucratorilor[12]. Dupa cel de al doilea razboi mondial, cercetarea stiintifica capata o pondere din ce in ce mai mare in activitatea de ansamblu a OIM, realizandu-se o mai stransa legatura intre aceasta si necesitatile organizatiei.

In timp, Biroul International al Muncii a devenit un adevarat centru mondial de informare si cercetare in problemele de munca si de politica sociala.

Sursele de informare sunt reunite la Biroul International al Muncii pe trei mari canale. Ca organism specializat in problemele muncii, BIM primeste din toate tarile lumii documente, publicatii si imprimate de o mare diversitate, referitoare, practic, la toate problemele sociale cu care se confrunta omenirea, provenind din surse guvernamentale si neguvernamentale[13]. In al doilea rand, BIM este depozitarul informarilor si rapoartelor pe care guvernele le transmit Organizatiei Internationale a Muncii in virtutea obligatiilor asumate. In al treilea rand, BIM dispune de informatiile rezultand din concluziile si rapoartele expertilor care s-au deplasat in diverse state sau in diverse zone geografice ale lumii in misiuni de cooperare. Rapoartele de activitate ale acestora, notele si comentariile facute se constituie intr-o extrem de interesanta sursa de informatii pentru realizarea unor studii stiintifice.

Biblioteca BIM, spre exemplu, primeste peste 8.000 de periodice, ca si actele legislative adoptate in diverse state ale lumii. Ea este complet informatizata, exploaand sistemul ILIS (Systeme international d'information sur le travail), care ofera acces direct la baza de date LABORDOC asupra principalelor volume, publicatii periodice si alte lucrari. Adaugam si faptul ca Departamentul normelor internationale ale muncii gestioneaza doua baze de date unice in lume, care sunt difuzate in trei limbi (engleza, franceza si spaniola) si sunt disponibile si pe CD-ROM: ILOLEX (ce contine toate informatiile privind normele internationale ale muncii, inclusiv comentariile Comisiei de experti) si NATLEX (ce contine informatii asupra legislatiilor nationale in domeniul muncii si securitatii sociale).

Toate aceste informatii sunt utilizate, in primul rand, in redactarea unor raspunsuri orientative pe care BIM le acorda la cererea unor guverne sau organizatii sindicale sau patronale.

Ele constituie, totodata, baza de studiu in intocmirea rapoartelor pe care BIM le pregateste pentru reuniunile si conferintele ce se organizeaza pe probleme sociale. Rapoartele directorului general al OIM sunt, pana la urma, rodul unui efort substantial de informare, sinteza si cercetare stiintifica.

In acelasi timp, mai evident in ultimele doua decenii, BIM desfasoara o intensa activitate de realizare si publicare a studiilor, atat in periodicele care apar sub egida sa[14], cat si separat, prin editarea unor rapoarte, studii si monografii.

Din aceasta ultima categorie se remarca, in mod deosebit, enciclopediile, ghidurile, manualele, culegerile de documente editate in domeniul securitatii si igienei muncii. In ultimii ani, se inregistreaza tendinta de a aborda probleme care exced, in linii generale, munca si problemele sociale, cum ar fi problemele dezvol­tarii durabile, dar care sunt in legatura directa cu acestea[15]. Se poate aprecia ca, in ansamblu, prin activitatea de cercetare, Biroul Interna­tional al Muncii degaja o serie de concluzii esentiale privind politica sociala, identi­fica solutiile optime, ofera o baza solida de discutii Conferintei OIM si Consiliului de Administratie al acesteia.

In ultimii ani, cercetarea stiintifica desfasurata in cadrul OIM vizeaza munca decenta, tehnologia, invatamantul si forta de munca, repartitia veniturilor, efectele mediului de munca asupra fortei de munca, munca din sectorul informai, problemele muncii in mediul urban etc.

Caracteristic, de asemenea, activitatii desfasurate in ultimii ani, este organizarea sub egida OIM a unor simpozioane sau colocvii pe diverse probleme de politica sociala.

Institutul international de studii sociale

Incepand din 1960, functioneaza, pe langa BIM, ca organ specializat de formare profesionala si de cercetare, Institutul international de studii sociale care are drept scop „favorizarea unei mai bune intelegeri a problemelor de munca in toate tarile' prin metode educative, discutii si cercetari care sa contribuie la „favorizarea studiului - obiectiv si stiintific - al problemelor muncii'. In principal, Institutul a organizat programe complexe de invatamant in domeniul social si al muncii. Programele de invatamant s-au materializat in organizarea unor cicluri de studii privind o politica sociala activa, la care au participat responsabili guvernamentali ai organizatiilor sindicale sau patronale .