ORGANIZAREA ADMINISTRATIVĂ

[1], explicabil, o data ce, autoritatile administratiei publice au si menirea sa organizeze servicii publice administrative diverse, care, la rāndul lor, trebuie sa satisfaca si sa raspunda nevoilor multiple ce exprima interesul general. Īn literatura juridica se explica īn ce masura autoritatile administrative adapteaza structurii lor organizatorice caracterul si natura serviciilor publice pe care le organizeaza .

[3]. Prin Legea nr. 2/1968 pentru organizarea administrativa a teritoriului Romāniei s-a revenit oarecum la trecut, prin organizarea teritoriului īn judete, municipii, orase si comune. Art. 4 alin. 3 din Constitutia Romāniei din 1991 revizuita consfinteste faptul ca teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, īn comune, orase si judete, iar īn conditiile legii, unele orase sunt declarate municipii.

[5], caracterizate printr-o componenta teritoriala sau teritoriu administrativ (suprafata delimitata prin lege) si o componenta demografica, socio-economica, denumita simplu colectivitate locala (colectivitate teritoriala īn literatura juridica franceza), prin care se īntelege totalitatea locuitorilor dintr-o unitate administrativ-teritoriala .

[10]. Prin urmare, autoritatile administratiei publice judetene, pot participa, inclusiv prin alocare de fonduri la initierea si realizarea unor programe de dezvoltare regionala, binenteles numai īn cadrul conferit de lege. Īn cadrul cooperarii transfrontaliere pot fi create si pe teritoriul Romāniei organisme care sa aiba, potrivit dreptului intern, personalitate juridica fara īnsa sa dobāndeasca competente administrativ-teritoriale (art. 13 alin. 3 din Legea nr. 215/2001).

[21]. Acestea sunt serviciile publice care prin prisma continutului notiunii prezinta un caracter special si se preteaza la o organizare speciala si independenta (de exemplu, transporturile pe caile ferate, aprovizionarea unui oras cu curent electric, etc.). Astfel de servicii publice speciale putem gasi atāt printre serviciile publice nationale cāt si printre cele regionale, locale si profesionale , sau, astazi, de exemplu, zonele libere, circumscriptiile Curtilor de Apel, s.a.m.d..

Folosind conceptul de competenta ca si criteriu de clasificare, distingem dupa competenta materiala, autoritati publice cu o competenta generala, īn orice domeniu de activitate (Guvern, consilii locale) sau o competenta de specialitate ce se exercita īntr-o anumita ramura sau domeniu de activitate (ministere, alte organe de specialitate subordonate Guvernului, autoritati administrative autonome, servicii descentralizate), iar dupa competenta teritoriala, īntālnim autoritati cu o competenta teritoriala centrala, ce se extinde asupra īntregului teritoriu (Guvern, ministere, ale organe de specialitate), o competenta teritoriala locala, cānd competenta se refera la īntinderea unei unitati administrativ-teritoriale (judet, oras, comuna) si o competenta teritoriala a organelor specializate, regionala sau locala, ce revine pe anumite parti a teritoriului serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si ale altor organe centrale .

Autoritatile centrale sunt, acele organe ale statului, care īsi exercita competenta asupra īntregului teritoriu al statului, si nu numai īn limitele uneia sau a cātorva din unitatile administrativ-teritoriale ale acestuia. Din aceasta categorie fac parte: Guvernul, ministerele, alte organe de specialitate ce se pot organiza īn subordinea Guvernului ori a ministerelor sau a autoritatilor autonome), abilitate de Constitutie si de legi sa ia masuri obligatorii pe tot cuprinsul tarii. Calificarea acestor organe ca "centrale" poate aparea criticabila, īn masura īn care ea face trimitere exclusiv la pozitia geografica a sediului lor principal, iar nu si la sfera teritoriala īn care-si exercita competenta. De aceea, utilizarea sintagmei de "organe nationale" pentru desemnarea asa-ziselor organe centrale ar putea fi socotita mai potrivita, caci ea urmareste sa sublinieze raportul existent īntre tot si parte[24].

Autoritatile locale spre deosebire de notiunea de autoritati centrale desemneaza, īn spiritul Constitutiei, acele organe care sunt constituite si functioneaza īn judete sau diferite unitati administrative subordonate judetelor (comune, orase si municipii), precum si īn cele asimilate judetelor (municipiul Bucuresti). Acesta este cel putin sensul dat cuvāntului "local" de sectiunea a 2-a a capitolului V din titlul III al Constitutiei din 1991, unde prin sintagma "administratia publica locala" se desemneaza totalitatea organelor administrative ale judetelor, comunelor, oraselor si municipiilor. Nu este mai putin adevarat ca legiuitorul constituant īn utilizarea cuvāntului "local" nu este consecvent, deoarece dupa cum se poate observa, īn articolul 121, numai organele colegiale autonome de conducere ale administratiei publice din comune si orase sunt denumite "consilii locale", īn timp ce īn cazul judetelor, art. 122 vorbeste de "consilii judetene", ca si cum sectiunea nu se refera la administratia publica locala.

Constitutia din 1991, nici chiar revizuita nu vorbeste de autoritati regionale, multumindu-se doar sa enumere judetele, comunele, orasele si municipiile ca unitati administrativ-teritoriale. Cu toate acestea, īn realitate, legislatiei noastre nu īi este straina si īmpartirea īn regiuni sau circumscriptii. Astfel, traditional, la noi īn tara organele constituite si functionānd īn circumscriptii mai īntinse decāt judetele au fost calificate ca regionale. Acesta este si cazul asa-ziselor "regionale de cai ferate" etc. Sau, īn acelasi context, īn prezent, se poate discuta despre organizarea si functionarea Centrului Regional pentru Prevenirea si Combaterea Infractionalitatii Transfrontaliere (SECI) la Bucuresti . Legislatia noastra nu īntotdeauna recurge la notiunea de "regiune" pentru a desemna unitatile teritoriale mai īntinse decāt judetele. Acesta este, cazul Legii nr. 92/1992, care vorbeste de "circumscriptiile Curtilor de Apel".

Erast Diti Tarangul tinānd seama de sfera teritoriala īn care autoritatile administrative īsi desfasurau activitatea, le clasifica īn centrale, locale, regionale si speciale[26]. Īn ceea ce priveste autoritatile administrative speciale, este de apreciat nu pot īnsa avea drept unic criteriu de clasificare raza teritoriala, bunaoara asa cum este īn cazul "zonelor libere" .

Īn organizarea administrativa mai īntālnim si autoritati administrative individuale (primarul) si colegiale (deliberative sau consultative - cum ar fi comisia judeteana consultativa sau comitetul operativ-consultativ - art. 145-148 din Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala).

[28], de organizare ale autoritatilor administrative locale si regionale.

Īn masura īn care se cunoaste modul de organizare si functionare a autoritatilor administratiei publice centrale si locale, a raporturilor dintre acestea se poate īntelege si modul īn care se desfasoara controlul administrativ. Īn general, nu se poate spune ca un stat este supus numai unui singur regim administrativ, centralizat sau descentralizat. Elementele specifice diferitelor regimuri se īntrepatrund, sau fac loc unor elemente caracteristice pentru regimuri intermediare, cum sunt deconcentrarea si tutela administrativa[29].

Regimul de centralizare administrativa decurge din caracterul unitar si suveran al statului si se caracterizeaza prin aceea ca este organizat pe structura autoritatilor administratiei publice centrale - Guvern, ministere, alte organe de specialitate, la care se alatura institutia prefectului, serviciile publice si functioneaza īn baza principiului subordonarii ierarhice, atāt la nivel central, cāt si local[30]. Caracteristic este controlul ierarhic, care īi confera superiorului drepturi considerabile, de a aproba, de a suspenda, de a anula si de a reforma actele organelor inferioare, atāt pentru motive de legalitate cāt si pentru motive de oportunitate . Astfel, potrivit art. 28 alin. 2 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romāniei, acesta, īn cadrul controlului ierarhic poate anula orice act administrativ emis de un organ din subordinea sa, pe motiv de ilegalitate sau de inoportunitate.

Din dispozitiile Constitutiei din 1991 rezulta ca, atāt īn plan organizatoric, cāt si īn plan functional, exista un regim centralizat administrativ, mai ales la nivelul puterii executive a statului (Guvern, ministere, prefect), dar aceasta constatare nu este valabila pentru īntreaga administratie publica.

Prin centralizare, spun autorii francezi Jean Rivero si Jean Waline, o vointa unica, plecānd din centrul statului, se transmite pāna īn cele mai īndepartate extremitati ale tarii. Īn dreptul francez, centralizarea este vazuta, pe de o parte, ca o solutie la problemele raporturilor īntre stat si colectivitatile locale si, pe de alta parte, ca o metoda de organizare a administratiei de stat[32].

Īn acest sistem, nevoile colectivitatilor locale īsi pierd identitatea si se pierd īn fuziunea cu interesul national.

Regimul de descentralizare administrativa se caracterizeaza prin faptul ca rezolvarea problemelor de interes local sau judetean sunt date īn competenta unor autoritati si functionari publici alesi de locuitorii orasului sau judetului (consilieri judeteni, consilieri locali, primari), iar raporturile acestora cu autoritatile centrale se īntemeiaza pe principiul respectarii "autonomiei locale", īn absenta unui raport de subordonare. Constitutia Romāniei din 1991 revizuita declara, īn art. 120, ca administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se īntemeiaza pe trei principii: al descentralizarii, al autonomiei locale si cel al deconcentrarii serviciilor publice. Īntre autoritatile publice locale (deci pe orizontala) exista raporturi ce au la baza principiile autonomiei, legalitatii si colaborarii īntre ele. Īntre administratia locala si cea judeteana nu exista raporturi de subordonare (art. 6 al. 2 din Legea nr. 215/2001).

Pornind de la constatarea ca īn unitatile administrativ-teritoriale coexista autoritati ale administratiei publice locale si servicii publice ale statului[34], asa cum o vedea si literatura noastra juridica interbelica , descentralizarea este teritoriala sau pe servicii . Descentralizarea teritoriala are la baza calitatea de persoana juridica de drept public a unitatilor administrativ-teritoriale, precum si acordarea, prin lege, a unor competente proprii colectivitatilor teritoriale, a caror exercitare este conferita consiliilor locale si primarilor .

Descentralizarea serviciilor presupune organizarea si functionarea lor, independenta, cu patrimoniu si conducere proprie[38], deoarece acest sistem coexista cu cel al deconcentrarii administrative.

Profesorul Erast Diti Tarangul sustinea ca "descentralizarea administrativa este un mod de organizare administrativa īn care servicii publice cu caracter regional, local sau special sunt girate de autoritati administrative care sunt īn afara ierarhiei autoritatilor statului".[39]

Serviciile publice pot fi de interes national (de exemplu, radiodifuziunea) sau de interes local (de exemplu, gospodarirea comunala, transportul local, etc.). la rāndul lor serviciile publice locale, organizate de consiliile locale sau judetene si functionānd sub conducerea acestora, au un caracter descentralizat si deconcentrat.

Altfel se pune problema īn cazul serviciilor publice organizate de ministere sau de alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, deoarece atāta timp cāt acestea sunt conduse de prefect (art. 123 al. 2 din Constitutie) si, prin intermediul lui practic subordonate Guvernului, al carui reprezentant este īn unitatea administrativ-teritoriala, nu vor putea fi privite cu adevarat ca servicii publice descentralizate. Īnsa, īn masura īn care conducatorii acestor servicii vor avea si un drept de decizie īn numele competentei ce le-a fost conferita, deci un drept de decizie propriu, serviciile publice vor putea fi caracterizate ca fiind deconcentrate. Pe de alta parte de observat care acte emise de sefii acestor servicii si īn ce situatii ramān supuse controlului administrativ ierarhic.

Un element specific descentralizarii administrative, axat pe actualul sistem constitutional, consta īn imposibilitatea autoritatilor centrale de a anula actele (chiar si cele ilegale) ale autoritatilor locale autonome. De altfel, nici o autoritate a administratiei publice centrale - Guvern, minister - nu are competenta sa anuleze, modifice sau sa suspende un act adoptat sau emis de consiliul local, consiliul judetean sau primar, asa cum o poate face Guvernul cu un act emis de un minister sau de catre prefect, ori ministrul cu actul emis de conducatorul unui serviciu descentralizat al ministerului.

Īn dreptul francez, descentralizarea este privita ca un transfer, catre un agent local al statului, a puterii de decizie exercitata pāna atunci de un sef superior ierarhic[40].

Regimul de deconcentrare administrativa constituie un regim intermediar īn administratia publica, care se situeaza īntre centralizarea administrativa si descentralizarea administrativa.

Faptul ca titularii puterii locale nu sunt alesi de electoratul local, ci sunt numiti de la centru o apropie de centralizare. Pe alta parte, ceea ce o apropie de descentralizare consta īn faptul ca titularii puterii locale desi numiti la centru au competenta sa rezolve ei problemele sau unele din problemele locale fara sa le mai īnainteze, īn acest scop, sefului ierarhic. Totusi, īn acest sistem, ei sunt supusi controlului superiorului si obligati sa se conformeze actelor sale, ordinelor si instructiunilor acestuia.

Deconcentrarea administrativa nu este altceva decāt un corectiv al centralizarii administrative, fiind o varianta a sistemului administratiei centralizate, īn care "reprezentantii locali ai autoritatilor centrale, adica sefii serviciilor exterioare, capata drepturi de decizie proprie".

Sistemul nostru constitutional, dupa revizuirea Constitutiei pare sa fi ales deconcentrarea ca principiu de legitimare a serviciilor publice ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale si descentralizarea ca principiu ce legitimeaza autoritatile administratiei publice locale[41].

Regimul de tutela administrativa este o forma de control special, exercitat de autoritatile centrale (de regula, Guvern sau Ministerul Administratiei si de Interne, prefect) asupra autoritatilor administratiei publice locale, descentralizate, autonome si deconcentrate. De mentionat ca, tutela administrativa se deosebeste de controlul ierarhic superior, tocmai prin faptul ca se poate manifesta numai īntre autoritatile administrative īntre care nu exista raporturi de subordonare ierarhica, respectiv īntre un subiect din sfera puterii executive si altul din afara acestuia. "Acest control - arata profesorul Erast Diti Tarangul - trebuie sa fie de asa natura, īncāt sa īngradeasca si sa micsoreze autonomia administratiilor descentralizate, fara ca sa o desfiinteze". Acest control special, exercitat de autoritatea centrala asupra serviciilor descentralizate este denumit de autor, tutela administrativa sau control administrativ[42].

Profesorul Erast Diti Tarangul definea tutela administrativa din doua puncte de vedere:

Īn prezent, institutia tutelei administrative, īn functie de legislatia care o reglementeaza, si-a mai pierdut sau si-a atenuat unele trasaturi clasice. Astfel, acest control presupune sa fie prevazut de lege, sa fie efectuat de organele autorizate, sa fie un control de legalitate, nu si de oportunitate, organul de control sa poata anula, suspenda sau aproba, fara sa se poata substitui sau modifica actul emis de organul supus tutelei administrative[45].

Desi acest tip de control special nu apare reglementat expres īn Constitutia Romāniei din 1991 sau īn Legea organica nr. 215/2001, totusi din continutul unor prevederi rezulta ca un astfel de control exista si se realizeaza. "Faptul ca legislatia īn vigoare nu opereaza cu aceasta notiune - spune profesorul Antonie Iorgovan - nu poate constitui un argument stiintific pentru a nu fi utilizata"[46]. De exemplu, controlul efectuat de prefect īn temeiul art. 135 din Legea nr. 215/2001, asupra legalitatii actelor administrative emise sau elaborate de consiliile locale, consiliile judetene, ale primarului sau presedintelui consiliului judetean, constituie o forma de manifestare a controlului de tutela administrativa.

Īn literatura juridica franceza se arata ca atāt īn regimul administrativ centralizat, cāt si īn cel descentralizat, se exercita un control administrativ de sus asupra activitatii administrative subordonate, dar formele si modalitatile de exercitare ale acestui control, sunt foarte diferite unele de altele, īn functie de ceea ce caracterizeaza cele doua regimuri juridice. Daca regimului centralizat īi corespunde controlul ierarhic, regimului descentralizat īi corespunde controlul de tutela.

Fata de cele enuntate putem spune: īn cadrul centralizarii, controlul ierarhic al organul superior poseda fata de actele organelor subordonate, cele mai largi puteri: actele pot sa fie reformate, anulate, nu numai pe motiv de ilegalitate, ci si pe motiv de inoportunitate[47]. Aceste puteri sunt totale, iar organele superioare le poseda de plin drept, fara sa fie necesar ca un text anume sa li le atribuie. Deconcentrarea poate doar sa atenueze aceste puteri. Controlul de tutela este exercitat de stat asupra unui organ descentralizat, īn limitele fixate de lege. Īn acest sistem, libertatea este regula, iar controlul exceptia. Controlul de tutela asupra deciziilor organelor administrative descentralizate, mult timp considerat esential, poate sa se desfasoare pe fond fie pe motiv de oportunitate, fie pe motiv de legalitate si pe forma, īn functie de procedura pe care poate sa o foloseasca.

Astazi exista tendinta de a dezvolta īn dreptul administrativ notiunea de tutela administrativa, tocmai īn ideea de a nu o confunda cu notiunea din dreptul civil, evident obiectul si scopul institutiei fiind diferite.

§. 4. Structura organelor executive ale statului

Īn continutul functiei executiv-administrative, functie distincta a statului, se cuprind o diversitate de atributii specifice unor autoritati publice distincte. Este adevarat ca īn literatura juridica s-a format o opinie care face distinctie īntre functia executiva a statului si autoritatile care exercita puterea executiva si o alta opinie care nu face nici o distinctie īntre administratia de stat si executiv, realizānd īn comun ceea ce numim functia executiva[48]. Ceea ce subliniaza doctrina este faptul ca puterea executiva sau executivul (care cuprinde seful statului si Guvernul), īndeplinesc functii administrative, fara sa se limiteze numai la exercitarea atributiilor administratiei publice sau la conducerea acesteia .

Chiar daca executivul nu se confunda cu administratia publica[50], functia executiva a statului este īmplinita de īntreaga structura de organe administrative, avānd la conducere seful statului, respectiv Guvernul.

Constitutia din 1991 a consacrat organizarea si functionarea autoritatilor publice centrale si locale. Cu toate acestea īn legislatie mai īntālnim si alte denumiri, cum ar fi autoritati publice teritoriale[51] sau unitati teritoriale īn loc de autoritati locale, probabil īn īncercarea unei distinctii fata de continutul restrāns al notiunii de administratie publica locala. Administratia publica centrala este formata din autoritatile puterii executive (Guvern) si din autoritatile puterii centrale de specialitate (ministere, autoritati administrative autonome, autoritati administrative subordonate Guvernului sau ministerelor).

Īn cazul administratiei publice locale prin Legea nr. 69/1991 privind administratia publica locala (ulterior abrogata prin Legea nr. 215/2001) [53] s-a dat eficienta principiului autonomiei locale si al descentralizarii serviciilor publice. Ori de cāte ori autonomia locala se exprima cu adevarat, organele constituite īn cadrul ei se īnfatiseaza mai putin ca organe ale statului, care ar functiona īn cadrul unui sistem centralizat si, se manifesta ca autoritati locale autonome. Īntr-un sistem descentralizat, organele locale, īn limitele unei unitati administrativ-teritoriale, desfasoara o activitate de conducere, organizare, gospodarire a unor servicii catre populatie, īnsa independent de autoritatile care īndeplinesc pe plan national functiile statului, spre deosebire de sistemul centralizat, īn care organele locale apar ca piese strict integrate īn ansamblul organelor care formeaza aparatul de stat .

Dar, chiar daca vorbim de descentralizare, sau deconcentrare īntr-un stat, aceasta nu īnseamna ca organele locale nu vor exercita si atributii legate de functia legislativa sau executiva a statului. De altfel, orice organ al statului, fie central, fie local, care executa legea, īn sens larg, īnseamna ca desfasoara o activitate executiva. Prin urmare, organele locale actioneaza nu numai īn temeiul īnsarcinarii primite prin lege, dar au si abilitarea de a emite, pe cale unilaterala, īn domenii diferite, acte obligatorii, susceptibile de a fi puse īn executare prin forta de constrāngere a statului. Astfel de acte unilaterale si obligatorii pot privi stabilirea de impozite si taxe locale, numirea si eliberarea din functie a membrilor consiliilor de administratie ale regiilor autonome si ale societatilor comerciale cu capital integral de stat de interes local, participarea la realizarea masurilor de protectie sociala, asigurarea apararii ordinii publice, respectarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor[55].

Asemenea activitati, autonome, īnsa, nu se desfasoara de catre organele locale īn temeiul unei puteri originare, proprii, ci īn virtutea competentelor impuse de o lege. De aceasta data autoritatile locale, prin exercitiul acestor atributii participa la īnfaptuirea politicii generale a statului si nu gestioneaza doar simple interese locale. Īntocmai ca si actele administrative ale autoritatilor centrale si actele autoritatilor locale descentralizate, emise īn exercitarea functiei executive, pot face obiectul cailor de atac prevazute de Legea nr. 29/1990 īn fata instantelor de contencios administrativ.

Este de observat ca pāna si īn sistemele cu cea mai larga descentralizare, se mentine un oarecare control al puterii centrale asupra administratiei locale, chiar daca acest control este mai putin semnificativ fata de controlul ierarhic exercitat īn sistemele centralizate. Ca atare, oricāt de larga ar fi autonomia de care se bucura organele descentralizate, acestea se cuprind īn structurile de ansamblu ale organelor, care īn totalitatea lor sunt chemate sa īndeplineasca functiile fundamentale ale statului. si īn situatia īn care organele descentralizate sunt alese de electorat si se bucura de o autonomie mai mult sau mai putin larga, o data ce participa la realizarea functiei executive a statului, au si īsi pastreaza caracterul de organe ale statului.

Prin urmare, indiferent de pozitia lor centrala sau locala, descentralizate sau nu, toate organele concura, īntr-o forma sau alta, la realizarea, prin acte unilaterale obligatorii, a functiilor legislativa, executiva si chiar judecatoreasca.

Īn structura organelor puterii executive se cuprind organe individuale sau unipersonale, colegiale sau pluripersonale, alese sau numite, deliberative sau de executare.

Īn exercitarea reala a functiei executiv-administrative, aceste organe sunt: Presedintele Romāniei; Guvernul; ministerele; alte autoritati ale administratiei publice centrale de specialitate (consilii, comisii, agentii) aflate īn raport de subordonare (a. īn subordinea Guvernului; b. īn subordinea ministerelor); alte autoritati ale administratiei publice centrale de specialitate care functioneaza ca autoritati administrative autonome; autoritatile care fac parte din administratie publica locala.