MODIFICARI INSTITUTIONALE IN PERSPECTIVA EXTINDERII UE
Lectia 1. Tratatul de la Nisa si contributia sa la evolutia institutionala a UE
Pasul 1. De la TA la TN
Anul 1999 anunta deja starea febrila a sfarsitului de secol si de
mileniu, dar si a continuitatii novatoare in constructia comunitara si a
integrarii europene dincolo de acest prag psihologic. Era anul in care au
fost lansate Euro si faza a III-a a Uniunii Economice si Monetare si a intrarii
in vigoare a Tratatului de la Amsteradam.
TA lasase totusi nerezolvata o seama de probleme institutionale,
motiv pentru care s-a vorbit, poate prea apasat, despre "insuccesul
Amsterdam-ului" sau chiar despre "esecul negocierii Amsterdam" . Ca
urmare, o conferinta interguvernamentala, anuntata inca la Amsterdam si
legata de perspectiva unei noi extinderi a UE, indeosebi catre tarile Europei
centrale si de est, s-a desfasurat la Nisa in decembrie 2000. Ea a adop tat un
proiect de Tratat care, definitivat apoi, a fost semnat in 2001 in aceeasi
localitate franceza, intrand in vigoare la 1 februarie 2003. Dispozitiile sale
au fost incorporate tratatelor existente. Acestea, asa cum au fost modificate
prin Tratatul de la Nisa (TN), reprezinta, pana la posibila ratificare a Constitutiei europene, fundamentul institutional al Uniunii si al Comunitatilor.
Pasul 2. Prevederile TNAportul esential al TN este, asa cum s -a apreciat , de natura
institutionala. Astfel, intre altele, TN prevede modificari ale componentei
institutiilor din perspectiva extinderii UE la cel putin 27 de state.
Pentru Parlamentul European, s -a hotarat ca, incepand cu
legislatura 2004-2009, numarul eurodeputatilor sa nu depaseasca 732,
locurile fiind repartizate intre statele membre si acelea candidate (pentru
Romania - 33 locuri, ele fiind ocupate de la data aderarii la UE - 1 ianuarie
2007). TN consolideaza rolul colegislator al Parlamentului European
Largirea Uniunii la aproape 30 de state membre este de natura sa
antreneze dificultati cu efecte blocante in realizarea acordului cu
unanimitate in Consiliu. Pentru limitarea lor, TN a redus cazurile in care
statele membre pot folosi dreptul de veto. In baza acestei prevederi,
deciziile asupra unor categorii de dispozitii care pana la intrarea in vigoare
a TN erau luate prin unanimitate, urmau sa fie adoptate cu majoritate
calificata. Astfel, in materia politicilor comunitare, dispozitiile privind
cooperarea judiciara civila ori acordurile comercial e asupra serviciilor sau
proprietatii intelectuale reveneau acum deciziilor cu majoritate calificata.
Merita semnalat faptul ca intre reglementarile privind folosirea votului
figureaza si aceea dupa care majoritatea calificata trebuie sa cuprinda 62%
din populatia totala a UE (verificarea fiind facuta la cererea unui membru
al Consiliului). Se poate lesne observa ca, dincolo de aspectul tehnic al
reglementarii in cauza, sta principiul democratic, de continut, al fortei de
reprezentare prin vot a vointei pop ulare majoritare a Comunitatii, vointa
care, altfel, nu e automat acoperita de votul majoritar al membrilor
Consiliului. Conditia tehnica a votului majoritar exprima in fapt avansul
politic al democratiei reprezentative in exercitiul comunitar si de integr are.
Vointa etatica reprezentata de fiecare membru al Consiliului trebuie, astfel,
sa consume cu vointa populara majoritara a Uniunii. Aceasta din urma este
temeiul celei dintai. Se avanseaza, la acest nivel, spre o democratizare reala
a structurilor institutionale, chiar daca aici procesul - in curs de
perfectionare - nu calchiaza in forma, ci prelungeste in continut natura
democratica a statelor membre ca puteri publice nationale.
Reprezentativitatea nu e nici aici o problema de cantitate daca nu e mai
intai una de esenta. Ea se inscrie ca o componenta hotaratoare in trendul
constructiei integrative la nivel social a vietii si civilizatiei Uniunii Europene.
In legatura cu Comisia Europeana, TN sporeste puterile
presedintelui in scopul adancirii coerentei unui colegiu ce urmeaza sa
numere mai mult de 20 de membri. Odata cu semnarea tratatului de
aderare a Romaniei si Bulgariei, Consiliul decide asupra numarului
membrilor Comisiei. Modalitatile de rotatie in compunerea colegiilor
succesive vor respecta principiul tratarii egale a statelor membre, corelat cu
acela al reflectarii satisfacatoare a criteriului demografic si geografic
In acelasi timp, asa cum s-a apreciat , sistemul jurisdictional a fost
modificat foarte discret si foarte profund. Intre preveder ile TA figureaza
unele care depasesc, prin importanta lor, aspectul pur tehnic. Astfel, fiecare
stat membru urmeaza sa aiba un reprezentant la Curtea de Justitie.
Totodata, se are in vedere crearea camerelor jurisdictionale specializate pe
anumite doemnii litigioase si o redistribuire a competentelor intre Curte si
Tribunalul de Prima Instanta. TN face precizari de ordin functional asupra Curtii de Conturi, a Comitetului Economic si Social si a Comitetului Regiunilor.
Noi prevederi, in raport cu TA, apar si in ce priveste cooperarea
consolidata. Ea a facut obiectul unei incontestabile promovari prin TN,
campul sau de aplicare fiind extins, cu o logica ireprosabila, la al doilea
pilon (PESC) , cu exceptia domeniului apararii. Potrivit TA, statele
membre realizau cooperarea in baza cadrului institutional unic si in
interesul Uniunii si a celorlalte state membre. Dar mecanismul cooperarii
consolidate era grevat de conditii greu de implinit practic . Or, prin TN,
un stat membru nu mai poate opune un veto initieri i acestui tip de cooperare, la a carui declansare e necesara, totusi, participarea a minimum 8 state.
TN se situeaza pe linia continuitatii efortului de consacrare a
valorilor democratice in constructia europeana. Dar, daca in TA accentul
era pus pe sanctionarea unui stat membru care incalca drepturile si
libertatile fundamentale (statuate in Conventia europeana, elaborata in
cadrul Consiliului Europei si semnata in noiembrie 1950 la Roma), TN
mizeaza pe prevenirea nesocotirii lor. In acest sens, Consiliul, in baza unei
propuneri facute de o treime dintre tarile membre catre Parlamentul
European ori de catre Comisie, poate constata - cu o majoritate de 4/5
dintre membri, pe baza avizului conform al Parlamentului European si
dupa audierea statului in cauza - riscul evident de violare a drepturilor si
libertatilor care fundeaza Uniunea. Recomandarile adresate statului in
cauza au astfel un rol preveniv.
Pasul 3. Continutul Cartei UE a Drepturilor Fundamentale
De Nisa se leaga si constituirea Conventiei care a proclamat la 7
decembrie 2000 "Carta UE a Drepturilor Fundamentale". Inca in octombrie
1999, Consiliul European a lansat, la Tampere (Finlanda), proiectul
edificarii unei "arii de libertate, securitate si justitie in UE". Elaborarea
acestui document a reprezentat, in opinia generala, unul dintre cele mai
importante evenimente, marcand hotarator evolutia procesului integrarii.
Progresul constructiei Europei unite, el insusi o continuare in plan
comunitar si integrativ a achizitiilor calitative de ordin econo mic si
tehnologic, politic si social -democratic in statele membre, trebuia sa
dobandeasca expresia concentrata a unui suumum valoric, care a luat
forma Cartei Drepturilor Omului in UE. In opinia noastra, documentul era
o tentativa, poate insuficient consti entizata axiologic, de a revitaliza politic
mostenirea de cultura si civilizatie europeana in linie democratica, legata
de aceea spirituala si morala. Demnitatea umana, libertatea, egalitatea,
solidaritatea si alte valori universale erau proiectate in campul ontos-ului
social integrativ al Uniunii. In acest cadru, ele aveau sansa sa nu mai fie
exigente mai mult sau mai putin abstracte, putand sa devina proiect
nemijlocit, sustinut politic si juridic, al conditiei reale a omului european.
Pana la aparitia Cartei, sistemul comunitar de protectie a drepturilor
omului avea o seama de limite. Acesta asigura o protectie indirecta prin
intermediul principiilor generale ale dreptului comunitar . Totodata,
asigurarea protectiei era la latitudinea judecatorilor; incor porarea
drepturilor fundamentale in ordinea juridica a Comunitatii doar prin
invocarea precedentelor (traditii constitutionale comune statelor Uniunii,
instrumente internationale) nu garanta convingator siguranta legala. Or,
prin catalogul de drepturi enun tate in Carta, se asigura circumscrierea lor
exacta, anterior oricarei dispute cu comunitatea sau cu autoritatile
nationale . La acestea se adauga si faptul ca in sistemul existent
perceperea la nivelul cetateanului Uniunii a protectiei si a beneficiului e i
erau grevate de un tehnicism care reclama sprijinul juristilor . Invocarea
traditiilor constitutionale comune si a izvoarelor dreptului international nu
putea opera spontan si direct, ci ramanea un act tehnic; el dilua insa
semnificatia valorica si impac tul psihologic al drepturilor recunoscute
omului si care, pentru el, trebuiau sa ramana palpabile. In acest context,
adoptarea Cartei - in care sunt legitimate si drepturi de noua generatie,
precum dreptul la protectia secretului datelor personale, dreptur i in
materie bioetica sau dreptul la o administratie functionala ) - a permis
depasirea in buna masura a unor carente in ce priveste protectia
drepturilor omului. Mai mult, ea face pasul vizibil de la protectia juridica
formala a drepturilor omului la pr otectia propriu-zisa a omului. Iar sub
aspect strict juridic, perspectiva integrarii Cartei in tratate, desi lasata
deschisa "procesului post-Nisa", oferea totusi posibilitatea unei interpretari
mai largi a legislatiei secundare tangente drepturilor social e inserate in Carta.
Ceea ce s-ar putea totusi evalua critic este conceptia care sta la baza
Cartei. Documentul - desi, cum afirmam supra, urmareste sa plaseze
problematica drepturilor omului in campul real al vietii comunitare si al
integrarii europene -, cu toate acestea el livreaza de fapt o lista a
drepturilor fundamentale, neputand evita aspectul unui elaborat oarecum
prefabricat. Astfel, nu este suficient valorificata experienta normativa a
sistemelor nationale de drept in materia protectiei juridice a drepturilor
omului; acestea sunt un laborator viu de reguli, in care productia
normativa are lor inductiv, prin generalizarea si abstractizarea situatiilor
concrete. Or, o constructie proiectiva, dusa din generoase, dar abstracte
exigente, nu poate obtine convingator forta vie a unei normari provocate
de situatii, apta sa produca raspunsul normativ cel mai adecvat. Solutia nu
poate fi alta decat aceea a generalizarii la nivelul Uniunii a experientei de
cunoastere sociala si de politica legislativa a stat elor membre. Iar rezultatul
astfel obtinut, cristalizat in valori eurointegrative si in norme comunitare
chemate sa le exprime firesc, se reintoarce la sursa nationala originar
generativa a vietii comunitare; pentru aceasta din urma, cele dintai sunt
acum valori regasite si respectiv, modele normative cu adevarat viabile.
Pasul 4. O perspectiva critica asupra continutului si limitelor
proiectului de Tratat instituind o Constitutie pentru Europa
Tratatul de la Nisa avea anexata o Declaratie privind viitorul
Uniunii. In baza ei si a intrunirii Consiliului European la Laeken/Bruxelles,
in decembrie 2001, s-au desfasurat lucrarile pe o perioada ce a depasit un
an - ale Conventiei (Conventului) pentru viitorul Europei, la care au
participat si reprezentanti ai s tatelor candidate. Declaratia de la Laeken
ceruse o concentrare pe o seama de aspecte institutionale vitale pentru
Comunitatea Europeana si pentru Uniune : delimitarea stricta a
competentelor in cadrul UE; reducerea numarului instrumentelor
legislative si folosirea mai hotarata a legislatiei -cadru; mai multa
democratie, ca si transparenta si eficienta in luarea deciziilor si
functionarea institutiilor; clarificari asupra statutului Cartei drepturilor
fundamentale. Alaturi de cele enuntate si ca un corolar a l lor, se cerea
simplificarea Tratatelor CE si UE, delimitarea mai clara a identiatii UE in
raport cu Comunitatile, elemente care sa permita in cele din urma
adoptarea unei constitutii europene. Conventia a antrenat la dezbateri
societatea civila prin parteneri sociali si lumea afacerilor, prin organizatii
neguvernamentale, mediul academic si alti factori de opinie. Ea a procedat
apoi la sinteza ideilor si propunerilor facute, deceland rationalitatea
propunerilor favorabile, dar si a acelor nefavorabile org anizarii
constitutionale a UE. Prin dezbateri si compromisuri, a fost posibila
adoptarea consensuala a unui proiect de Tratat asupra unei Constitutii
pentru Europa, aprobat de Consiliul European din iunie 2003 (Thessalonic).
Conferinta interguvernamentala , dupa esecul din decembrie 2003,
rezultat din opozitia Spaniei si Poloniei (care se opuneau abandonului
conditiilor de vot bazat pe majoritatea calificata, stabilit prin Tratatul de la
Nisa), s-a incheiat prin adoptarea unei versiuni usor modificata in i unie
2004. A urmat semnarea a ceea ce s -a numit Tratatul de instituire a unei
Constitutii pentru Europa (octombrie 2004). Documentul a fost semnat la
Roma, simbolic in aceeasi sala unde fusesera semnate tratatele din 1957.
In ce priveste continutul sau, pr oiectul schimba profund arhitectura
Uniunii ; ea urmeaza sa primeasca pe viitor personalitate juridica, in timp
ce Comunitatea Europeana va disparea. Structura institutionala va evolua
si ea. Astfel, intre altele, Consiliul European ar urma sa fie prezidat de o
personalitate care sa nu fie aleasa din randul sefilor de stat sau de guvern
in exercitiu; un ministru al afacerilor externe al UE ar prezida Consiliul
afacerilor externe, care ar apartine Comisiei; Presedintele Comisiei ar fi ales
de Parlament in functie de rezultatul alegerilor europene. Dar, asa cum s -a
apreciat, in cazul ca aceste reforme vor imbunatati "vizibilitatea" exterioara
si legitimitatea democratica a Uniunii, ele ar putea totusi multiplica, in
acelasi timp, riscurile unor dificultati int erne . De asemenea, majoritatea
calificata din Consiliu va fi simplificata incepand cu 2009. Totodata, bazele
instrumentelor juridice ale Uniunii vor fi radical schimbate: competentele
vor fi redistribuite pe "categorii generice" (competente exclusive,
competente partajate s.a.), unele ramanand particularizate pe politici
sectoriale. Sistemul normativ va cuprinde legea europeana (corespunzand
vechilor reglementari de baza), legea-cadru europeana (pentru vechile
directive), regulamentul european (pentu vechiul regulament si vechea directiva) etc.
Se poate observa ca decizia bazata pe unanimitate, semn al
interetatismului, va ramane in vigoare in numeroase cazuri, nu doar in aria
politicii externe si de aparare, ci in egala masura in unele domenii sensibile,
evidentiate de Tratatul Comunitatii Europene, precum armonizarea
fiscalitatii sau politicile sociale. De aceea, Constitutia pentru Europa nu este
o constitutie federala, iar sistemului institutional al Uniunii ii lipsesc multe
pentru a-l compara cu acela al unui stat federal
Validitatea Tratatului constitutional a fost conditionata de ratificarea
la nivel national, dupa procedurile fiecaruia dintre cele 25 de state membre.
In august 2005, ratificasera deja Tratatul 13 state membre. Dar
referendumul organizat in acest scop in Franta (mai 2005) si Olanda (iunie
2005, aici cu rol consultativ) l -au respins. Ca urmare, Consiliul European
din iunie 2005 a hotarat prelungirea procesului de ratificare peste termenul
stabilit (1 noiembrie 2006).
Respingea, prin vointa populara, a Tratatului in tarile amintite nu
este, socotim, intamplatoare. Ea trebuie sa dea oricum de gandit
politicienilor, dar si doctrinarilor. Nu atat ritmul, considerat poate prea
alert, al consolidarii constitutionale a comunitarizarii cat si a UE in
ansamblu - in raport cu sedimentarea, intr -un ritm socotit probabil mai lent,
in mentalul public, a constiintei identitatii constitutionale europene -
explica acest refuz. El este semnificativ prin starea de spirit ce l-a provocat,
mai putin manifesta, dar puternica in adancurile psihologiei colective. Nu
doar popoarele celor doua state, dar si celelalte au perceput institutiile
comunitare, cum am mai constatat, ca entitati nu o data exterioare, de
factura birocratica si instrainanta fata de viata de fiecare zi cu problemele ei,
dar si fata de viata mai adanca, a felului de a fi intr -o istorie traita si
condensata metafizic si afectiv in experiente care nu pot fi reduse la
proiecte politice. Numai cand un proiect politic, aici Tratatul instituind o
Constitutie pentru Europa, are a ingemana si exprima nu doar politic, ci -
la modul cel mai concentrat, desigur - insusi orizontul socialitar global al
arealului european unit, atunci Constitutia Continentului va putea
cuprinde emblematic fiinta intreaga a Europei infratite, in care fiecare etnie
endogena dar si fiecare resortisant, endogen sau nu, se vor regasi precum
pasarea in aerul ce ii permite zborul. Ca sa fie un proiect viabil si o cale de
urmat, Tratatul constitutional trebuie sa fie si un bilant; e l are a fi acea
suprastructura politico-juridica apta sa exprime formal achizitiile intregii
dezvoltari careia i-a urmat. Altfel, ramane un elaborat al vointei pure. In
faza actuala, acesta nu e un pericol chiar asa de abstract. Incat, ceea ce pare
a fi un esec, fie si provizoriu, al implementarii juridice a Tratatului in viata
europenilor integrati sau in curs de integrare, este mai degraba un castig de
luciditate si o lectie de spirit critic nutrite in constiinta publica,
transformata din martor in actor principal al Europei integrate. Votul
negativ a demonstrat ca integrarea nu este un scop in sine, o performanta
de imagine si exercitiu politicianist; supralicitata, cantata si ideologizata
indestul, ea are, insa, a servi si a se mula pe tendinta fireasca a europenilor
de astazi de a construi punti durabile intre ei si, astfel, spre sinele lor.
Pusa in acest registru, problema Constitutiei UE antreneaza - tocmai
pentru ca este o problema -, o seama de interogatii inevitabile. Experienta
istorica a oricarui popor este o initiere existentiala; in acest sens, Tratatul
constitutional al UE are, dincolo de latura sa tehnica, acel suflu spiritual
capabil sa sublimeze experientele nationale, particulare in forma lor, dar
universale prin valorile lor constitutive, pentru a le revivifica si exprima
atat acoperitor cat si esential? Se regaseste in acest document fiecare
entitate etnica sau individuala, altfel spus - are el o reprezentativitate
(inclusiv sub aspect juridic) scontata? Conditia juridica a Tratatului
exprima in masura asteptata, pe langa forma externa (forma de exprimare)
a izvorului fundamental de drept, acea forma interna, ordonatoare
ierarhica de principii, norme si institutii de drept, chemate sa reflecte
noncontradictoriu misiunea Comunitatii si a Uni unii? In ce masura
solemnitatea juridica a documentului, fiind cu necesitate una de stil si
limbaj, de vointa politica prescriptiva, este mai intai, totusi, una imanenta,
izvorand din principiile directoare? Constitutia UE statueaza unitatea in
diversitate. Daca unitatea europeana trebuie construita, diversitatea pe
multiple planuri proteica a actorilor ei nationali apare ca o tendinta
naturala. Si cu toate acestea, ea poate slabi, periclitand forta creatiei
nationale, in care sta si puterea ca atare a stru cturilor de integrare. Ne
intrebam, de aceea, cat de concludente sunt mijloacele juridice de prevenire
a destructiei politico-ideologice pe care o genereaza federalismul sau alte
strategii mondialist-nivelatoare? Ce garantii constitutionale, in acord cu
vointa popoarelor Uniunii, previn aventurismul politic antinationalist? In
fine, daca raportam textul Constitutiei UE nu la conjunctura istorica si la
oportunitatile prin definitie trecatoare, ci la idealurile si nazuintele perene
ale umanitatii, ne putem intreba asupra valorii ei de universalitate
autentica. In acest sens, o abordare inca ideologica si interesata a
problematicii drepturilor omului nu intretine oare sau chiar acutizeaza, in
numele iubirii umane si a libertatii concepute liberalist - egocentric,
comportamente anomice in ordine individuala, care distrug fibra bioetica a
individului, dupa cum si pretentii revendicative, iredentiste din partea
celor care se cred indreptatiti sa invente drepturi colective, generatoare de
tensiuni macrogrupale? O abordare subiectivista a drepturilor omului,
drapata, cum afirmam si in alt context, in justificari universaliste, poate
amorsa conflicte intraeuropene care sa evidentieze inca odata in istoria
continentului nostru ca fortele entropice cele mai puternice su nt aici, nu in
afara Europei si a mentalului nostru. Constitutia UE poate marturisi, si ea,
despre adevarata universalitate a conditiei umane, exprimata juridic prin
acele drepturi si in acel mod mai potrivit de a le sustine, care sa porneasca
nu de la formule inventate, propulsoare a individualismului dizolavant, ci
de la suflul valorilor capitale ale umanitatii personalizate in fiecare popor.
Individul nu are cum sa fie liber decat in relatia sociala cu "ceilalti"; el se
formeaza si se defineste ca om, ca fiinta libera in baza valorilor colective,
nereduse insa la etnicitatea exclusivista. Conditia umana se revendica
prioritar spiritualitatii; ea este mai ales cosmica, decat telurica. Din aceasta
perspectiva, Constitutia UE are a -si redefini nu doar substanta juridica
prescriptiva; intai de toate, ea are a -si redefini temeiul metafizic. O
rediscutare intemeietoare - filosofica, bioetica, pedagogica - a problematicii
drepturilor omului ramane de asteptat; ea ar putea pune bazele, la inceput
de mileniu, unei perspective axiologice capabila sa elimine falsele
probleme, orientand atitudinea politica si normarea juridica in materie. In
aceasta privinta, Constitutia UE mai are de parcurs drumul clarificarilor
esentiale.
Nu putini autori, nu numai din spatiul li teraturii politico-juridice
romanesti, discuta despre Constitutia UE ca si cum ea ar fi o realitate
juridica implementata, desi ei insisi admit ca lucrul abia urmeaza sa se
produca. Nu o data, un entuziasm dogmatic obtureaza declamatoriu
intelegerea adevaratei substante a documentului. Nu este insa rostul
paginilor prezente sa incerce analiza monografica a Constitutiei UE, a carei
intelegere reclama, de altfel, un efort colectiv de clarificare.
Lectia 2. Extinderea vestica si sudica a integrarii in Comunit ati
Pasul 1. Extinderea, o alta ipostaza a integrarii
Am desprins in paginile anterioare ca integrarea are ca dimensiune
emblematica constructia institutionala si normativa comunitara, fara insa a
se reduce la ea. Componenta interguvernamentala a integrar ii joaca in
ordinea ei un rol indispensabil in realizarea unitatii europene si in
afirmarea identitatii UE. Si aceasta, pentru ca integrarea insasi este procesul
reordonarii organice a tuturor factorilor constituienti intr -o structura autogeneratoare
de energii turnate in forme institutionalizate si de cooperare.
Aceasta structura este tocmai Uniunea Europeana.
Raportata la angrenajul constitutiv al UE, extinderea integrarii este,
cum am constatat, mai mult decat o dezvoltare pe orizontala si o crestere
spatio-cantitativa. Ea antreneaza schimbari structurale, institutional -
comunitare, dar si de cooperare ameliorata. Incat, paradoxal, ceea ce
numim extindere si pare, terminologic, a veni in contradictie cu
intensiunea unui proces de consolidare interioara pr ecum este integrarea,
constituie expresia necesara a unei faze superioare a constructiei europene.
Acum continentul nostru are a se cuprinde pe sine integral, are a -si
exprima tendential identitatea la nivelul intregii Europe. Desigur, e vorba
de o directie evolutiva aflata in momentul de fata intr -o faza hotaratoare,
dar incheierea ei ulterioara va intampina o conjunctura care, fiind in linii
mari previzibila, nu va putea fi intru totul controlabila. Oricum, extinderea
Comunitatilor, mai recent spre centru l si estul Europei, s-a dovedit un
proces de constructie si reconstructie interioara ; ea este o alta fata si o alta
faza a integrarii europene in derulare. Extinderea este chemata sa
implineasca o misiune asumata si urmarita consecvent, sa inchida cercul
identitatii europene la scara continentala: acea "limitatie care nu limiteaza",
acea realitate politica si spirituala apta sa se deschida spre toate zarile in
masura in care, numai, se descopera pe sine si isi obiectiveaza creativ
necesara diferenta specifica.
Literatura problemei prezinta pe larg trendul extinderii, cu avataruri
si izbanzi luand proportii de epopee. Ar fi superfluu sa -l descriem prin
reductie la amanunte. Vom marca doar momentele definitorii ale extinderii.
De la crearea, la inceputul anilo r '50, a primei Comunitati Europene
(CECO) de catre cele sase Inalte Parti Contractante si pana la extinderea
spre est a Uniunii Europene instituite la Maastricht in 2002 si numarand la
inceputul lui 2007, dupa aderarea Romaniei si Bulgariei, 27 de state, s-a
strabatut un drum presarat cu nu putine dificultati in incheierea
negocierilor de aderare si in acceptarea acquis -ului comunitar. Pentru ca
statele aderante "sa se europenizeze" (in sensul acceptarii valorilor politice,
economice si institutionale ale Comunitatilor, precum si a expresiei lor
juridice: acquis-ul comunitar) a trebuit ca Europa comunitara si integrata -
la inceput ca Idee si apoi ca realitate palpabila - " sa se frantuzeze", "sa se
hispanizeze" etc., etc. iar acum "sa se romanizeze" ori "bulgarizeze",
adica sa se regaseasca pe deplin in concretul ei, in dimensiunea diversa a
nationalului. Aceasta nu este forma exterioara a unui numitor comun -
valorile integrative, ci continutul viu al particularului pe care se sprijina si
prin care se justifica integrarea. Ea se legitimeaza ca integrare a ceva. Din
aceasta perspectiva, Europa unita nu poate fi decat o uniune europeana a
natiunilor: unitatea ei sta in diversitatea ce o justifica si o sustine. Iar
extinderea UE, implicit spre estul continen tului, duce pana la capat logica
sa interioara: o logica a diversitatii care uneste . In acest sens, extinderea
Comunitatilor si a UE a reprezentat o necesitate care, virtual, a insotit
permanent procesul comunitarizarii si al integrarii. Din punct de veder e
practic, ea s-a realizat insa pe etape.
Pasul 2. Aderarea Danemarcei, Marii Britanii si Irlandei In sensul mai sus acceptat, nu Comunitatile s-au extins, in evolutia lor, ci integrarea in structurile unificate ale acestora s -a extins. Iar evolutia CEE, apoi a CE si a UE a insemnat totodata reglarea si
perfectionarea conditiilor de aderare, a aspectelor de procedura si de
reprezentare institutionala a Comunitatii in procesul negocierilor de
aderare. Negocierile cu statul solicitant aveau sa fie purtate de Consiliu; la
primirea unei cereri de adeziune, Consiliul trebuia sa se pronunte in
unanimitate. Complementaritatea componentelor celor trei Comunitati si
fuzionarea ulterioara a institutiilor lor a impus ca cererile de aderare sa fie
adresate simultan acestora. Mai tarziu, prin Actul Unic European,
Parlamentul era chemat sa emita un aviz conform asupra extinderii.
Ceea ce a caracterizat extinderea inca de la inceput - totusi cu
inevitabile nuante de la un caz la altul - a fost faptul ca negocierile de
aderare nu luau in discutie obiectul si sensul integrarii ori finalitatea ei
practica. Se negociau doar masurile tranzitorii si termenele de adaptare a
noilor membri la acquis-ul comunitar, nu si regulile existente . Ceea ce
dovedeste consecventa proiectului c omunitar si a liniilor sale directoare, in
raport cu care conjunctura atingea modul de negociere si circumstantele ei,
dar nu principiile intemeietoare si exigentele de urmat. Astfel, tarile
solicitante, pe langa faptul ca trebuiau sa fie stat de drept, sa aiba regimuri
pluraliste si sa asigure respectarea efectiva a drepturilor si libertatilor
fundamentale, urmau sa-si insuseasca prescriptiile Tratatelor institutive si
a valorilor lor intrinseci. In acest sens, acquis -ul comunitar constituia un
reper nemijlocit, presupunand, intre altele, acceptarea prioritatii
reglementarilor comunitare fata de dispozitiile nationale contrare si
insusirea procedurilor menite sa asigure interpretarea unitara a dreptului comunita.
Un prim moment al extinderii s -a produs la 1 ianuarie 1973, cu
primirea Danemarcei, Marii Britanii si Irlandei. Este semnificativ ca
primele doua state, desi membre ale AELS, s -au decis si ele sa adere, ceea
ce evidentia forta coagulanta superioara a Comunitatilor si a Pietei Comune.
Marea Britanie si-a depus prima cerere de aderare in august 1961,
solicitand un intermezzo de tranzitie de 12 ani, precum si derogari pentru o
lista de produse peste acest interval. Dar puternicile interese si legaturi
extraeuropene ale insularilor, indeosebi relatiile speciale cu SUA ori acelea
din cadrul Commonwealth-ului, faceau dificila o compatibilitate reala cu
politica integrarii europene, motiv pentru care prima candidatura a esuat.
A doua solicitare britanica, din mai 1967, era mai putin conditionanta decat
prima. Cu toate acestea, a fost si ea respinsa. Opozitia Frantei, repetata si
acum si explicata de catre analisti oarecum reductiv prin atitudinea
"antibritanica" a generalului De Gaulle, era in fapt motivata principiar de
conservarea finalitatilor, originar convenite, ale Comunitatilor si de la a
caror implinire nu se puteau admite exceptii de substanta. In urma unui al
treilea demers, de data aceasta pe fondul unei evolutii politice favorabile,
atat pe plan intern britanic, cat si european, negocierile incep ute in 1970 sau
finalizat cu semnarea Tratatului de la Bruxelles (ianuarie 1972), care
deschidea calea spre integrarea Marii Britanii. Insa dosarul integrarii
Regatului Unit a ridicat destule probleme Comunitatii si dupa aderare.
Britanicii au renegociat conditiile de aderare in doua etape ulterioare,
obtinand satisfactie prin reducerea contributiei la bugetul comunitar si,
totodata, prin suplimentarea fondurilor primite in cadrul actiunilor comunitare pentru regiuni considerate defavorizate (Tara Galilor si nordvestul Angliei).
La 1 ianuarie 1973, urmare a ratificarii tratatului, intrau in
Comunitate, odata cu Marea Britanie, Danemarca si Irlanda. Tratatul fusese
semnat si de Norvegia, insa a fost respins prin referendum national, asa
cum avea sa mai fie respins si in anii '90 (la referendumul din noiembrie
1994). Aici, interese economice specifice (precum protectia etatica a
producatorilor agricoli sau refuzul limitarii comunitare a pescuitului,
resursa economica majora in Norvegia) au justificat respinge rea aderarii de
catre natiunea consultata democratic.
Prima extindere a insemnat si experimentarea de catre Comunitati a
procedurii de aderare si de stabilire a conditiilor ei . Extinderea in cauza a
evidentiat totodata riscurile unor denaturari ale proces ului comunitar, fata
de care s-a formulat principiul ca aderarea unor noi membri nu trebuie sa
repuna in cauza sistemul . Era o reactie la dificultatile provocate de
cresterea numarului statelor membre si accentuate prin extinderile
ulterioare, care antrenau sporite presiuni asupra sistemului institutional
comunitar. Afara de aceasta, interesele statelor membre, inevitabil
eterogene in nu putine privinte, generau tensiuni in interiorul
comunitatilor largite, care trebuiau controlate.
Pasul 3. Integrarea comunitara spre Europa de Sud
Este si motivul pentru care urmatoarele momente ale extinderii au
fost asezate sub semnul unei prudente necesare, oricum constructive, nu
blocante. Lucru dovedit mai intai de extinderea integrarii comunitare spre
Europa de Sud, unde unele state aveau acorduri economice semnate cu
Piata Comuna: Grecia - din 1961, Spania - din 1970 si Portugalia - din 1972.
Statele in cauza beneficiau de avantaje tarifare la export, neavand insa
obligatii de reciprocitate. Ele reusisera, intre timp , sa depaseasca experienta
unor regimuri politice nedemocratice, trecand, nu usor, la democratia
pluralista. In iunie 1975 - Grecia, in martie 1977 - Spania si in iulie acelasi
an - Portugalia si-au prezentat candidatura. La 1 ianuarie 1981 Grecia
devenea al zecelea stat aderat, aducand cu sine in spatiul comunitar si o
indarjire politica mai greu digerata de ceilalti parteneri. Cu o economie mai
slaba in raport cu aceea a membrilor Comunitatilor, Grecia a beneficiat de
Fondurile structurale, nedepasnd ins a prea usor inflatia, datoriile si
productivitatea mai scazuta a sectorului public. In politica externa, in
pofida angajamentelor asumate in cadrul NATO, respingea activ politica
de confruntare militara in Mediterana orientala a celor doua blocuri
militare (fara sa arate insa aceeasi coerenta cat privea zone de confruntare
mai putin apropiate). Linia sa politica atat de proprie (indeosebi in
chestiunile balcanice) nu a fost intotdeauna usor de inteles in cancelariile
occidentale , dar grecii au ramas consec venti cu ei insisi, convinsi ca
numai astfel pot insemna ceva pentru cauza comunitara. Negocierile cu
Spania si Portugalia au progresat lent, nefiind lipsite, nici ele, de dificultati
si probleme. Astfel, indicatorii economiei spaniole nu erau atractivi pe ntru
Comunitati: crestere economica redusa, inflatie, somaj (22% in 1985) si
degradare a balantei platilor. Pe de alta parte, concurenta producatorilor
agricoli spanioli pe piata comunitara si sporirea, prin aderare, a migratiei
fortei de munca spaniole pe piata comunitara a muncii ori redistribuirea
fondurilor structurale provocau ingrijorari reale viitorilor parteneri .La
randu-i, Portugalia, dupa ce depasise, ca si Spania, izolarea politica
datorata regimului dictatorial, nu reusise totusi sa depaseasca in ritmul
scontat si dificultatile economice. Cu o industrie modesta si o agricultura
neproductiva, cu o politica economica controlata de retelele sufocante ale
FMI, cu inflatie de 34% in 1983 si 12% somaj in 1984, Portugalia provoca
serioase preocupari Comunitatilor. Ele au acceptat, in favoarea Portugaliei,
masuri tranzitorii si de finantare masiva a proiectelor de dezvoltare . Am
infatisat cateva dintre dificultatile aderarii din aceasta etapa numai pentru
a intari ideea ca drumul intrarii in Comunitati a fost unul spinos, dar s-a
dovedit ca obstacolele atat de diferite pot fi depasite prin negocieri realiste.
In cele din urma, statele iberice s -au integrat in Comunitati prin semnarea
Tratatului de aderare in iunie 1985 (intrat in vigoare la 1 ianuarie 1986).
Acum se putea vorbi de Comunitatea celor doisprezece.
Extinderile produse pana in acest moment dadeau deja greutate
Comunitatilor, in masura sa se confrunte redutabil cu alte forte economice
mondiale. CEE devenea cea mai puternica forta comerciala a lumii, avand
si un spatiu cu cei mai multi cumparatori (320 milioane la acea data), cu o
industrie si o agricultura performante . Una dintre consecinte era si
ridicarea prestigiului politic al Europei comunitare in organizatiile
internationale. Cum insa s tatele recent integrate aveau un nivel de
dezvoltare mai scazut, de altfel ca si Irlanda, structura economica a
Comunitatilor si-a vadit eterogenitatea, s-au resimtit divergentele de
interese si competitia dintre comunitari (in domeniul politicii agricole, al
pescuitului si dreptului marii, dar si in altele), ceea ce a provocat, in
anumite momente, riscul deconstructiei comunitare. S -a putut de asemenea
observa ca statele membre - nu numai acelea cu o mai mare greutate
economica si politica - tind sa vada in Comunitati ceea ce interesele lor si,
in consecinta, asteptarile lor le impun sa vada si sa conceapa a fi
Comunitatile. Dar negocierile si aranjamentele politice si juridic -
institutionale au putut de fiecare data, cum am constatat, sa gaseasca
numitorul comun: tendinta sintetica, nu suma, imposibil de obtinut, a
intereselor particulare. De aici, arta compromisului constructiv si a
prevederilor prudente. Acestor exigente tactice li s -au adaugat si clarificari
strategice. Una dintre ele tinea de legitimarea perioadei de preaderare cu o
durata nedeterminata, in scopul implementarii reformelor apte sa reduca
decalajele si sa elimine seismele de impact ale integrarii (clauza invocata cu
prilejul cererii de aderare a Greciei). In acelasi scop, tratatele de adezi une ale celor trei state cereau acestora sa recunoasca finalitatea documentelor institutive ale Comunitatilor si sa -si insuseasca actele juridice normative ale institutiilor lor.
Lectia 3. Continuarea procesului de extindere . Aderarea tarilor Europei
centrale, baltice si estice
Pasul 1. Caracteristicile celei de-a treia extinderi a Comunitatilor
Reducerea sensibila a importantei Asociatiei Europene a Liberului
Schimb pe masura cresterii interesului fata de Comunitati a facut sa
asistam la o a treia extindere. Ea a avut loc in ianuarie 1995, in urma
negocierilor de aderare incepute in februarie 1993 cu Austria, Finlanda si
Suedia. Desi aceste aderari reprezentau o a treia etapa a extinderii, totusi
ele erau privite, din perspectiva Comunitatilor, ca fiind p rima largire a Uniunii Europene . Ea a atras necesare modificari institutionale: Comisia dispunea acum de inca trei mandate, numarul parlamentarilor a crescut cu 59, in timp ce a fost stabilita la 26 de voturi minoritatea ceruta pentru blocaj in Consiliu, iar majoritatea la 62.
Derularea extinderii in faza mentionata era deja in masura sa ateste
ca perspectiva largirii UE era atat o exigenta politica, dar si o oportunitate
majora pentru Europa .Cresterii economice si avantajelor comerciale ale
Pietei Unice li se adaugau stabilitatea si securitatea la nivel continental;
acestea se rasfrangeau, printr -o conexiune inversa, asupra consolidarii
edificiului integrarii europene. Constructia institutionala intracomunitara
si cooperarea pe politici comune erau ele in sele stimulate prin provocarile
extinderii si mai ales prin raspunsurile la ele.
Pasul 2. Necesitatea recuperarilor democratice in Europa centrala
si rasariteana Intre timp, venise anul 1989, anul justitiei imanente a istoriei, al
prabusirii sistemului comunist pe pamant european, sistem care adusese
atatea nedreptati si victime ale totalitarismului in tari din centrul si estul
continentului, sistem sustinut moral si politic de o stanga occidentala nu o
data oarba, cand nu stipendiata. Ne referim la acea stanga comunista
efectiv radicala (altfel, prin definitie, orice miscare politica de stanga tinde
a fi radicala, pentru ca este de stanga!). Si daca insasi aprecierea noastra
poate parea radicala,o facem din orizontul celor nevoiti sa fi trait in
universul concentrationar al comunismului, inventat ideologic si impus
brutal popoarelor de "experimentalisti" internationalisti care ei, tocmai ei,
incearca astazi deturnari federaliste ori de alt tip internationalist in
constructia europeana, asumandu -si ilicit, dar cu indrazneala agresiva,
rolul de arbitri evaluatori si de procurori ai libertatii de gandire nationala
Asa cum spune un proverb (si) romanesc, "Lupul isi schimba parul, dar
naravul - ba"! Am trait toate acestea si avem, de aceea, dreptul sa ne
pronuntam critic asupra indiferentismului occidental (in genere, implicit al
stangii intelectuale occidentale de la care, noi cei din est, am asteptat
iluzoriu, ani la rand, intelegere si sprijin in rezistenta morala la comunismul instrainant.
In acest context si in acest moment al prabusirii din interior a
sistemului totalitar est-european, Europa unita era chemata sa -si asume
schimbarile, oferind, prin extinderea Uniunii, sansa recuperarilor
democratice, vitale in ultima instanta si pentru urcusul ei poli tic.
Continuarea extinderii spre centrul, estul Europei si zona ei baltica
insemna ducerea pana la capat a unui proiect: nu atat acela originar, al
primei Comunitati, generos dar modest in raport in raport cu anvergura
ulterioara a constructiei europene, c at acela ivit si construit posticipat sub
presiunea salturilor acestei constructii si exprimat tot mai coerent prin
documentele fundamentale ale Uniunii dupa momentul Maastricht. E proiectul a postiori in raport cu toate achizitiile comunitare si de integr are care l-au precedat si il anuntau: proiectul Europei integrale. Incat,extinderea spre zarile amintite, parand a fi un act de comprehensiune sau macar de bunavointa tarzie a Occidentului indeosebi fata de Orientul
europen, a devenit o necesitate vitala pentru Occidentul ca atare, constrans sa iasa din limitatia comoda pentru a -si da masura reala a fortei sale la scara continentala. E vorba aici de o datorie politica si morala, dar, mai intai, de asumarea unui mod pragmatic nou de a fi, prin care nu pot fi pastrate cuceririle integrative de pana acum decat prin ducerea lor mai departe si prin care, totodata, Europa unita isi va juca rolul major, indreptatit prin intreaga ei istorie, in strategia mondiala a relatiilor de putere.
Dupa momentul Maastricht, au solicitat aderarea urmatoarele 10 state central - si est-europene: Bulgaria, Cehia, Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Romania, Slovacia, Slovenia si Ungaria.
Daca extinderea s-a dovedit o necesitate, ea nu compare ca o
fatalitate, care sa fi fost conte mplativ si comod acceptata de tarile amintite.
A depins de fiecare dintre ele, cum s -a vazut intre timp, de consecventa cu
care si-a asumat responsabilitatile si infaptuieste reformele asteptate.
Oricum, integrarea lor s-a dovedit o problema de timp: de ti mp al
reformelor structurale si al dinamicii mentalitatilor convergente.
Pasul 3. Demersurile preparatorii ale extinderii "Agenda 2000.
Pentru o Europa mai puternica si mai extinsa"
In aceasta privinta, este fapt neindoielnic acela ca institutiile
comunitare si Uniunea in ansamblul ei au probat la modul cel mai temeinic
preocuparea pentru continuarea extinderii si asigurarea parametrilor
calitativi ai realizarii sale. Sub acest ultim aspect, Consiliul European de la
Madrid (decembrie 1995) a adaugat la cri teriile de aderare (acquis-ul
comunitar si exigentele adiacente) si pe acela al capacitatii administratiilor
nationale ale statelor solicitante de a gestiona - in paralel cu perfectionarea
institutionala a CE in vederea primirii de noi membri - , statutul de
membru al UE. Mai mult, UE a elaborat o strategie globala de preaderare,
vizand desfasurarea relatiilor dintre statele candidate si institutiile CE,
derularea acordurilor de asociere si de asistenta financiara prin programe
lansate si pregatirea integrarii lor in piata Comunitatii
In iulie 1997, Comisia a elaborat "Agenda 2000, Pentru o Europa mai
puternica si mai extinsa", document in care se faceau recomandari pentru
fiecare cerere. Punctul de vedere al Comisiei a fost acela ca negocierile sa
inceapa in aceasta faza doar cu sase state: cinci din cele zece (Polonia,
Ungaria, Cehia, Estonia, Slovenia) plus Cipru. Consiului European din
noiembrie 1997 a aprobat strategia de preaderare a "Agendei 2000", iar
acela din decembrie 2007 de la Luxemburg, preoc upat de aderarea tuturor
celor 10 state, dar si a Ciprului, a evidentiat ca indeplinirea exigentelor
politice privind performantele democratice ramane o conditie esentiala a
initierii aderarii, alaturi de acelea economice, a caror respectare va fi
apreciata printr-o evaluare dinamica si prospectiva . Statele amintite
plecau, toate, de la aceleasi criterii de aderare, urmand sa o realizeze de pe
pozitii egale. S-a stabilit insa ca aderarea sa nu se faca in functie de
momentul initierii negocierilor, ci al re zultatelor obtinute de catre fiecare
stat in parte in reformele intreprinse in faza preaderarii. In continuarea
diferitelor masuri intreprinse, forul politic suprem al UE a reglementat
asistenta acordata tarilor solicitante, stabilind totodata si statutul
parteneriatului de aderare, precum si coordonatele realizarii lui cu cele
zece state. In decembrie 1999 (la Consiliul European de la Helsinki) s -a
decis initierea negocierilor cu celelalte cinci state din cele zece: Bulgaria,
Letonia, Lituania, Romania si Slovacia. In acel moment, procesul de
aderare grupa, in fine, 12 state intr -un cadru unic . Pentru ca nu
indeplinirea criteriilor politice ale democratiei statului de drept, negocierile
cu Turcia nu au putut debuta atunci . Deschiderea oficiala a negocieri lor
de aderare cu cele cinci state din al doilea grup s -a produs prin
desfasurarea Conferintelor interguvernamentale cu fiecare dintre ele. In
aprilie 2003 se semnau la Atena tratatele de aderare a statelor candidate
care reusisera sa incheie negocierile (Cehia, Estonia, Letonia, Lituania,
Polonia, Slovacia, Slovenia, Ungaria plus Cipru si Malta). In urma primirii
avizului pozitiv al Comisiei (februarie 2005) si a avizului conform al
Parlamentului European (aprilie 2005), Romania si Bulgaria au semnat, si
ele, in 25 aprlie 2005, al Luxemburg, Tratatul de aderare. In baza lui, de la 1
ianuarie 2007 cele doua state sunt membre ale UE (dar cu clauze ce pot fi
activate si dupa aceasta data).
REZUMAT
Aportul esential al TN este de natura institutionala. TN prevede
modificari ale componentei institutiilor din perspectiva extinderii UE la cel
putin 27 de stat. Parlamentul European urma sa nu depaseasca 732 de
eurodeputati. Au fost reduse cazurile in care statele membre pot folosi
dreptul de veto in Consiliu; deciziile pe unele materii puteau acum sa fie
luate cu majoritate calificata. Sunt sporite puterile presedintelui Comisiei.
S-a modificat sistemul jurisdictional, fiecare stat membru urmand sa aiba
un reprezentant la Curtea de Justitie. S -a decis crearea camerelor jurisdictionale specializate pe domenii litigioase . Se fac noi precizari asupra
cooperarii consolidate, extinsa acum la al doilea pilon (cu ex ceptia
domeniului apararii. De Nisa se leaga si constituirea Conventiei care a
proclamat la 7 decembrie 2000 "Carta UE a Drepturilor Fundamentale". N u
putem omite faptul ca invocarea acestor drepturi are un caracter
enuntiativ-abstract.
TA a cuprins si o Declaratie privind viitorul Uniunii, in baza carei a
s-a pregatit proiectul de Tratat instituind o Constitutie pentru Europa.
Unele prevederi ale acestuia erau oportune, contribuind efectiv la
perfectionarea relatiilor institutionale din cadrul UE, dar ideea de baza a
Tratatului - anume aceea ca UE trebuie organizata pe baze constitutionale -
s-a dovedit nepotrivita. UE nu e un alt stat in raport cu statele membre si
de aceea nu poate impune o constitutie supranationala. Proiectul a cazut la
referendumurile din Olanda si Franta.
Perfectionarea institutionala a UE s-a insotit cu extinderea
Comunitatilor. Aderarea Danemarcei, Marii Britanii si Irlandei a fost
urmata ulterior de extinderea Comunitatilor spre Europa de Sud, cu Grecia,
Spania si Portugalia. A urmat apoi extinderea spre Europa centrala, baltica
si estica. Venise acum momentul semnarii Tratatului de aderare si de catre
Romania.
CONCLUZII
TN a adus modificari institutionale importante in functionarea
Comunitatilor. De asemenea, a elaborat si Carta Drepturilor Fundamentale,
initiind si procesul elaborarii proiectului unui Tratat instituind o
Constitutie pentru Europa. Proiectul, caracterizat prin voluntarism politic,
a fost respins prin referendum in Franta si Olanda. In aceasta etapa,
extinderea Comunitatilor a cuprins Europa centrala, baltica si estica.
|
